徐继敏

　　新修订的行政复议法规定，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。四川省行政复议工作坚持“人民至上”理念，将群众利益与诉求放在首位，大力推进行政复议规范化建设，健全行政复议制度机制、规范行政复议场所、建设职业化专业化行政复议队伍、提升行政复议办案质效、完善便民为民措施，四川省新收行政复议案件连续三年快速增长，2024年1月至9月新收案件17859件，同比增长103.5%，行政复议化解行政争议主渠道作用成效明显。

　　相较于行政诉讼，行政复议具有便捷高效等优势。根据新修订的行政复议法，行政复议工作主要由各级人民政府承担，我国宪法赋予县级以上地方人民政府领导所属工作部门和下级人民政府工作的权力与责任，人民政府与工作部门及下级政府之间的关系是领导与被领导关系，由人民政府承担复议职责，有利于监督下级机关依法行政，也有利于实质化解行政争议。同时，行政复议机关拥有更多化解行政争议的手段，可以变更事实不清、证据不足、适用法律错误以及内容不适当的行政决定，还可以调解，这些手段增强行政复议机关实质解决争议的能力。此外，行政系统内部解决行政争议，方便复议机关调动各类行政资源解决引发行政争议的实际问题，促进争议实质性化解。

　　不过，由行政系统内部解决争议，行政复议也面临公正性不足的质疑。这要求复议机关坚持以人民为中心理念，在解民纷、纾民困、暖民心上下功夫，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。除此之外，还需要认识行政争议的特殊性，立足行政争议本质开展行政复议工作。

　　不少行政争议系多个争议复合构成，申请复议的行政争议可能仅是众多争议之一，其他争议未被申请复议，相关利益主体也未参与行政复议活动。如前后关联行政行为，行政机关以其他行政机关的前行政行为为基础作出后行政行为，复议申请人认为前后行政行为均不正确，此时存在两个行政争议，申请人基于各种原因仅对后行政行为申请行政复议，仅解决后行政争议并不能实质化解行政机关与相对人之间的争议。行政机关实施土地征收、处罚致害人、裁决民事争议、房屋登记等行政行为，都会出现或者引发多个争议，这些争议包括前后行政行为争议，还包括民事争议，如卖房人与购房人之间的争议。实质化解行政争议，须发挥行政复议的制度优势，除行政复议申请人和被申请人外，还应当有与案件处理结果存在利害关系的第三方参与，系统解决复合争议，形成多主体参与化解行政争议的局面。四川省多个行政复议典型案例说明，组织相关利益主体参与行政复议，有利于提升实质化解行政争议的成功率。

　　部分被申请复议的行政争议仅是表面上、形式上的争议，真实的、实际上的争议隐藏于表面争议之后。如部分政府信息公开类复议案件，复议申请人看似不认可政府信息公开决定，属于政府信息公开争议，实则是申请人对行政机关征收补偿、赔偿等决定有异议，申请信息公开只是获取补偿、赔偿的手段。如果复议机关仅审理政府信息公开决定，解决政府信息公开争议，其实并未实质化解争议，相对人与行政机关之间的实际争议仍然存在。实质化解行政争议，有必要透过表象争议解决实际争议，利用复议机关内部层级监督的制度优势，组织利益相关各方参与调解，一揽子解决实质争议。

　　行政争议一般是权利争议，行政复议应将重点放在解决利益纠葛上。虽然行政复议法赋予行政复议防止和纠正违法或者不当行政行为、保护公民法人及其他组织合法权益、监督和保障行政机关依法行使职权等功能，但行政复议法也要求，申请人或者第三人申请或者参加行政复议须与争议行政行为有利害关系，也就是申请人、第三人参加行政复议的目的是维护自身合法权益。由此可见，行政复议实质上是解决当事人、第三人的利益诉求，实质化解行政争议须立足解决行政机关与申请人、第三人之间的利益纠纷。行政复议法规定了维持、变更、撤销、确认违法、确认无效等复议决定类型，从实质化解争议的角度出发，若发现行政行为存在适用法律错误、决定内容不适当、事实不清、证据不足等情形，行政复议机关原则上不宜采用撤销决定或者责令重新作出行政行为的决定，应尽可能采用变更决定，避免程序空转，浪费行政资源。行政决定实体错误且影响相对人权益的，不宜作出确认违法的复议决定，原因是确认违法并未解决行政实体争议，应作出撤销或者变更的复议决定。依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，在确认行政行为违法的同时，应按照法律规定对利益受损人给予必要的救济。

　　实质化解行政争议必须依法进行。依法行政是行政机关活动的最重要准则，行政争议是行政机关行使职权或者履行职责发生的争议，必须依法解决争议。新修订的行政复议法规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。实践中要求行政复议机关将调解贯穿行政复议全过程、加强重点领域调解工作等，着重调解成为化解行政争议的原则。同时，调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规的强制性规定。行政机关不应为了调解而突破自身的职责权限，更不得损害公平正义，危害法治权威。

　　（作者系四川大学法学院教授）