编者按：

　　改革开放四十多年来，我国立法工作经历了从确保“有法可依”的“宜粗不宜细”，到“中国特色社会主义法律体系形成”，再到目前的高质量立法阶段，取得了举世瞩目的成就。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”习近平总书记用“大块头”与“小快灵”的语言形象描述了两种不同的立法形式。相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单、立法难度低、立法速度快，并能有效提高立法的针对性、适用性、可操作性。本期约请理论和实务部门相关专家围绕“小快灵”立法从多角度撰文，以期推动各地完善“小快灵”立法，提升高质量立法工作水平。

　　浦东新区法规“小快灵”立法的实践与思考

　　黄爱武（上海市浦东新区司法局党组书记、局长）

　　徐红军（上海市浦东新区司法局）

　　自中央授权立法以来，上海市浦东新区司法局全面参与浦东新区法规立法工作。注重“小切口”“小快灵”立法，增强立法的针对性、时效性和可操作性，始终是浦东新区法规立法工作的重要原则。

　　一、准确认识和定位“小快灵”立法

　　习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”自此以后，中央和地方立法机关积极开展立法探索，出台了一批“小快灵”立法，引发社会广泛关注，“小快灵”成为立法的一道独特风景线。然而，何谓“小快灵”，目前还没有统一的理解，有必要对相关概念进行区分。

　　首先，要区分立法形式上的“小快灵”和立法效益上的“小快灵”。自该概念产生以来，“小快灵”是“大块头”的对应概念，“大块头”理解起来相对容易，指的是立法篇幅大，但“小快灵”的内涵却不仅仅是篇幅小。“小”，可以理解为选题切口小、篇幅小、条文少；“快”，可以理解为立法的速度快、效率高。问题的关键在于怎么理解“灵”，对“灵”的不同理解，决定了“小快灵”概念的不同内涵。部分观点认为，“灵”指的是管用、有效，然而管用、有效说的是立法效益，或者说立法实效，也即“在实施法律过程中所取得的符合立法目的和社会目的的有益效果”。如果从立法效益上讲，在立法阶段说采取“小快灵”立法形式其实是违背立法规律的，毕竟立法效益或者立法实效属于事后评价的范畴，在立法时只能寄予期望，而且立法效益或者立法实效的决定因素往往又不限于立法本身。因此，必须严格按照习近平总书记指示要求，把“小快灵”立法定位为一种立法形式，立法形式上的“灵”，应该从立法质量上来理解，也即立法具有较强的针对性、适用性和可操作性，聚焦问题立法、立法解决问题。

　　其次，要区分“小切口”立法与“小快灵”立法。立法实践中，“小切口”经常与“小快灵”相提并论，但两个概念明显存在不同的侧重。“小切口”，相对中性，仅指立法选题切入点相对较小，在中国特色社会主义法律体系已经形成的大背景下，“小切口”立法在立法选题中的重要性显著增强。但“小切口”只是“小快灵”立法形式的外在具体呈现。相比而言，“小快灵”内涵更丰富，除立法切口小，还对立法效率和立法质量提出了更高要求，是实现立法质量与立法效率辩证统一的重要举措。

　　二、浦东新区法规“小快灵”的立法实践

　　根据《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》和全国人大常委会授权决定，授权制定浦东新区法规的目的是建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放；现实根据是浦东新区改革创新实践需要；适用范围仅限于浦东新区；立法权限是可以对法律、行政法规、部门规章作变通规定。浦东新区法规的上述特点，决定了浦东新区法规天然适合采用“小快灵”的立法形式。目前已出台的18部法规中，立法体例上均为规定或者若干规定，其中若干规定14部，占比78%；立法出台速度较快，2021年半年出台了6部，2022年出台了9部（坚持急用先行、成熟优先，从“小切口”立法，在保证科学立法程序和充分调研论证基础上，最快2～3个月，最长大半年即可出台）；立法篇幅相对较小，18部法规条文数量在40条以下，15部在30条以下。

　　一是浦东新区法规的变通性决定了立法的小切口。变通性是浦东新区法规的核心特征，根据当前的立法实践，浦东新区法规立项的前提是明确立法的变通点。从立法难易角度考量，每个立法项目的变通点不宜过多，因而对立法选题和核心制度设计提出了要求。比如，“一业一证”法规坚持实施行政许可应当遵循高效便民的要求，变通了相关法律、行政法规、部门规章关于“作出许可发放许可证书”“经营者必须亮证经营”等方面的规定以及关于许可有效期的规定，明确了行业综合许可“一证准营”，大幅降低行业准入成本。

　　二是浦东新区法规的探索性需要采取“小快灵”立法。制定浦东新区法规的目的是推动浦东新区高水平改革开放。浦东改革开放虽然涉及方方面面，但是问题往往是具体的，需要针对发展中遇到的“瓶颈”问题进行立法；同时，浦东新区承担的国家战略有较强的时效性，改革所要解决的问题往往是较为紧迫的，这就要求立法应该更加积极、主动地发挥引导、推动、规范、保障的作用。比如，“市场主体退出”法规回应企业需求，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销四种退出方式，简易注销登记的公示期从20日缩减至10日，为企业开辟了注销“绿色通道”。

　　三是浦东新区法规的地域性有利于采用“小快灵”立法。一般而言，浦东新区法规适用范围限于浦东新区。由于适用范围的限制，浦东新区法规的影响力相对受限，开展“小快灵”立法的风险相对较低，便于开展“小快灵”立法。比如，“无驾驶人智能网联汽车”法规作为全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，在浦东新区系统性地建立无驾驶人车辆上道路运行的条件和标准，设定安全运行的监管规则，对业界期盼已久的网联车商业化运营问题作出明确规定，为这一新兴产业规范有序发展提供了制度保障。

　　（《中国法治》杂志见习编辑：鲁洋洋）