《政府法制研究》2020年第8期（总第336期）

　　●上海城管执法融入基层社会治理面临着一定问题，也同时面临着机遇和挑战。问题包括：融入动力不足；融入机制不畅；融入方式不完善；融入能力不够。机遇和挑战包括：一是人民城市建设的新定位，既是城管执法融入社会治理的政策资源，也是城管执法融入社会治理的压力测试；二是城市运行“一网统管”既是城管融入社会治理的助推器，又是增压泵；三是新一轮街镇综合行政执法体制调整，既是融入基层社会治理的体制安排，也对城管执法体制改革提出挑战。

　　●当前，城管执法正处于体制深度变革、转型发展的关键时期，机遇与挑战并存，应当以执法为民、服务基层、赋能中队为改革导向，全面、快速、精准、高效地推进城管执法系统融入社会治理。其具体路径包括：明确融入定位；夯实融入基础；拓展融入方式；强化融入保障。

　　新时代本市城管执法融入社会治理的路径研究[①]

　　课题负责人：蔡爱平

　　课题组成员：陈海松 徐涛

　　一、问题的提出

　　创新社会治理以提升人民城市建设，是上海市近年来超大城市发展的重要内容和途径之一。2017到2020年，习近平总书记四度到上海，每次都谈及社会治理创新，鼓励上海探索具有中国特色、时代特征、上海特点的城市发展的道路。同时，总书记在上海提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市治理理念。2020年11月12日，总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上做了重要讲话，提出“开创人民城市建设的新局面”的要求。总书记对上海的殷殷嘱托和深切期望，为承担城市管理执法职责的城管执法系统今后的工作理念、工作重点、工作方式更新提供了思想引领和政策指导。

　　近年来，本市对城管执法体制、机制等诸多方面进行改革创新，城管执法与社会治理的结合度日益提高。这首先是出于人民群众的需求。进入新时代以来，人民群众对美好生活的需求不断增长，对城市管理执法工作的期待和要求也越来越高，不仅要求严格规范公正文明执法，而且要求解决实际问题，满足权益保障的法治需求。其次，这也是城市管理执法的需要。城管执法部门的法定职责聚焦于城市街面、商圈、楼宇、社区与市容绿化、房地产管理等领域相关的行政执法事项，与社会治理共享物理空间，共担事务事项。城管队员80%的精力扑在社区，与市民打交道更加频繁。为了提升执法效能，城管执法部门需要与城市基层各组织、市民合作，建立良好沟通、协作关系。

　　随着深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念任务的提出，如何回应人民群众新期待，如何构建人民城市，走出一条符合超大城市特点和发展规律的社会治理新路子，成为城管执法面临的重大的实践命题。城管执法系统作为社会治理的重要支撑和主要环节，如何更好地融入社会治理，也理所当然成为一个重大的实践命题。城管执法融入社会治理，在功能定位、工作机制和方式等方面，面临新的要求，遭遇新的挑战，触及新的问题，需要总结阶段性改革经验，并探索优化工作机制。

　　为此，上海市城市管理行政执法局委托中共上海市委党校（上海行政学院）公共管理教研部组成课题组开展专题研究。本课题研究旨在立足本市实践，以市民需求和城市治理突出问题导向，总结归纳城管执法融入社会治理主要是基层社会治理的工作经验，分析城管执法融入社会治理体制、机制、法制面临的不适应性，进而提出优化的具体路径和措施。

　　本课题选择城管执法融入基层社会治理作为研究的切入点，基于执法范围由街面向社区的扩展且小区管理事务不断增加的新形势，以及执法对象和执法环境的特殊性展开研究。同时，“社会治理的重心必须落在城乡社区。”城管执法角色和职能的实现必然植根于基层社会治理实践的土壤之中。

　　课题组采用问卷调查、会议座谈、实地考察、书面资料等相结合的方法，对本市城管执法系统融入基层社会治理情况进行全面调研。课题组先后走访了虹口区城管执法局、奉贤区城管执法局、奉贤区南桥镇、普陀区长寿路城管执法中队、上海市公安局治安总队、杨浦区开鲁六村城管工作室、杨浦区长阳创谷园区城管工作站、长宁区天山二居委会、长宁区北新泾元丰小区居委会，访谈对象覆盖区城管执法局负责同志、街镇领导、村居委书记和主任、中队领导以及相关队员等人员。同时，课题组展开了问卷调查，有效回收问卷2148份，其中区局机关473人，街道执法662人，乡镇执法人员597人，村居委的416人。问卷覆盖面较广，有一定的代表性和针对性。

　　二、城管执法融入社会治理的必要性、可行性

　　（一）融入的必要性

　　1.城管执法系统融入社会治理是贯彻落实党的十九届四中全会精神的必然要求。党的十九届四中全会《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”同时，《决定》指出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”为了更好贯彻落实党的十九届四中全会精神和习近平总书记考察上海的重要讲话精神，上海市委提出“谱写新时代人民城市新篇章”的城市治理目标。构建一个平安中国、建设服务型政府、打造人民城市，决定了城管执法系统需要融入社会治理。

　　2.城管执法系统融入社会治理是整体性和协同性治理的内在要求。社会治理是个系统工程，必须坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，增强社会治理的整体性、协同性、预见性、精准性和高效性，维护社会活力和秩序，实现“善治”新局面。“善治”要求坚持党建引领下的法治、共治、自治同向发力，一体化推进。“法治”是基层社会治理的基本方式，是指用法治思维和法治方式破解城市管理难题，健全完善城管执法体制机制，提高执法权威和执法效能。“共治”是基层社会治理的关键，是指推行合作生产理念，既强调部门联动，又强调全民参与，形成政府与社会多元互动治理格局。“自治”是基层社会治理的基础，是指充分发挥居委会、业委会、社会组织、行业协会自律作用，形成自我管理。因此，城管执法融入社会治理是实现整体性、协同性治理的内在要求。

　　3.城管执法系统融入社会治理是更好实现城管执法职责的必然要求。执法是城管执法系统的法定职能。目前，城管执法重点已经从街面向社区内部延伸，与居民自治、业主自治和物业管理的领域交叉，与居民区各组织的运作相接触，直接面对居民，介入居民的私人生活当中。因此，城管执法系统融入社会治理，形成良性互动关系，化解制度规定与实践的紧张关系，对于城管执法职责的实现很有必要。

　　4.城管执法系统融入社会治理是推动城市运行“一网统管”高效处置一件事的必然要求。城市运行“一网统管”高效处置一件事的目标，不仅要依托城运中心平台提高智能化管理水平，而且要完善网格化管理机制，加强条块业务融合与联勤联动，发挥基层处置作用。城管执法作为“一网统管”基层运行的重要支撑力量，必须调整和改变组织网络、人员配置、勤务模式，与其他相关的组织、人员建立密切互动关系。

　　（二）融入的可行性

　　1.城管执法和社会治理在目标上有共通性。城管执法，在城市治理和社会治理中起到法治保障、执法牵引、服务社会、促进发展的功能，能够维护社会秩序和激发社会活力，满足人民群众对美好生活的需要。正如习近平总书记所言，“城市管理得好，社会才稳定、经济才发展。”而社会治理现代化为优化城管执法模式提供强大动力、为城管执法提供有力支撑，为城管执法提供良好的社会环境，有利于缓和城管执法中的利益矛盾和冲突，提高城管执法的效能，有利于形成共治共享的社会治理格局。

　　2.城管执法和社会治理在功能上有互补性。行政执法是政府职能的履行方式，是政府参与社会治理的方式之一。行政执法对违法行为进行惩戒、对违法行为的后果进行纠正和弥补，产生改善社会治理的效果。城管执法依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权，维护社会秩序稳定和城市安全运行，强调法律的权威性、约束性，强调法律的执行力。社会治理侧重于多元主体的同等参与来共同维护社会和谐、社区和睦，强调综合运用法律、经济等多种方法实现治理目的。城管执法队伍作为社会治理的多元主体之一，城管执法作为社会治理的法律方式之一，其融入社会治理具有现实可行性。

　　3.城管执法与社会治理在实现方式上具有耦合性。城管执法为了走出基层执法“单打独斗”的局面，迫切需要社会共治，形成联动协同的共治格局。社会治理以党建为引领、社会自治为基础，以多元主体协同、参与、共治为平台和机制。社区治理的共治需求和城管执法的共治需求具有天然的耦合性。

　　4.城管执法与社会治理在治理对象上具有重合性。作为城市管理中负责城市管理法规实施的检查、对违反城市管理法规进行查处的机构，城管执法与市民的日常工作和生活息息相关。房屋管理、绿容管理、垃圾分类等公共事务，既是城管执法的领域，也是基层社会治理所注重的主题。

　　三、上海城管执法融入基层社会治理的经验做法和工作模式

　　（一）总体概况

　　上海市高度重视城市管理执法工作，以城管执法助力社会治理。2014年以来，上海将“创新社会治理 加强基层建设”作为市委“一号课题”，推出“1+6”文件，在城市管理和社会治理方面持续加大力度，市、区、街镇三级城市网格化综合管理中心全面建立，“大联动”“大联勤”机制普遍推行，“1+1+1+X”城市综合管理体系[②]基本形成，社会治理效果显著。2014年12月，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于进一步完善本市区城市管理综合执法体制机制实施意见》，明确要坚持权责一致原则，推动城管执法力量下沉，强化法治保障，落实街、镇城市管理责任，推进基层治理法治化。2018年，市局根据《中共上海市委、市政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》和“三年行动计划”印发了《关于加强本市城管执法精细化三年行动计划（2018-2020）》，明确要求强化社会参与，坚持城管深入社区，建设社会管理队伍，促进社会协同共，形成多元共治、良性互动的城市管理模式。2019年，市城管执法局以“坚持融入社会治理大局展示新形象”为工作目标，不断改善城市环境面貌，提升市民群众满意度。2020年3月，上海市城管执法局印发《上海市城管执法系统开展“走基层转作风强服务”主题活动指导意见》，全力增强新时代城管执法工作服务现代化社会治理体系能力，全力提升新时代城管执法队伍参与社会治理水平。

　　总体来看，经过上海城管执法融入社会治理方面持续探索，对城管执法体制、机制等诸多方面进行改革创新，无论是城管队员，还是社区干部对城管执法融入社会治理的认同度明显提高。问卷调查的数据显示，参与调查者对于城管执法融入基层社会治理的认可度高达84.08%，其中有57.08%的人员是非常认同。同时，城管执法系统与社会治理的结合度越来越高，城管执法对社会治理的促进作用越发明显，人民群众对城管执法的满意度也在逐年提高。

　　（二）经验做法

　　1.以执法力量下沉为引导的街镇综合执法体制改革为城管执法融入基层社会治理提供体制保障。2014年以来，上海市委市政府开展了新一轮城管执法体制改革，将城管执法力量下沉、重心下移到街镇，赋能基层社会治理。目前，街镇层面共有城管中队248支，实行“区属街管街用、镇属镇管镇用”两种模式，人财物交由街镇管理使用。2020年7月，市委办公厅印发《关于完善街镇乡镇管理体制整合街道乡镇管理服务资源的实施意见》，街镇体制改革进入新的阶段，街镇综合执法体制改革作为其中的重要部分，“一支队伍管执法”的思路将深刻改变基层城管执法中队的工作模式，使其更为深入地融入到基层治理过程中去。城管执法将更加深入一线，及时有效回应市民需求，回应力更强。而街镇有了一支素质高、管用好用的执法队伍，基层社会治理有了抓手，基层组织的执行力更强，社会治理效果显现。据问卷调查的数据分析显示，65.88%的参与者对执法力量下沉街（镇）的效果比较满意或者非常满意。

　　2.严格规范公正文明执法，夯实城管执法融入基层社会治理的底板。严格规范公正文明执法是城管执法融入基层社会治理的基本要求。市局高度重视依法行政，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度；全面推行“双随机一公开”监管模式，提高监管和执法的透明度，赢得社会的认可和支持。第三方测评机构公布的“2020上半年上海市城管执法工作社会满意度测评”报告显示：2020上半年全市城管执法工作社会满意度综合评分为83.53分，相比2019下半年提高了0.31分。对照“较差、一般、尚可、良好、优良、优秀”六个等级，从2018上半年起连续五期达到“良好”等级。在四大评价指标体系中，“依法履职”为84.33分、“为民服务”为84.08分、行为规范为84.33分、“执法实效”为82.49分。城管执法公众满意度的逐步提高，表明市民对城管执法工作的了解较以往更加深入，认可度较以往更高。

　　在问卷调查中，问及“哪些因素更有利于城管融入社会治理”，其中“严格规范公正文明执法”选项得分为3.08分，高于“与其他部门的有效沟通”、“营造良好的社区群众基础”、“与村居委以及其他社会组织的有效合作”。这印证了城管严明执法在提升社会治理质效中的重要地位。

　　3.基层社会治理平台是城管执法融入社会治理的重要载体。从2005年的城市网格化管理，到2015年的“1+1+1+X”城市综合管理体系，上海基层社会治理平台建设持续推进，为城管执法融入社会治理提供了平台支撑，推动城管执法与社会治理的结合更加紧密。在调研中，课题组注意到在普陀、长宁、浦东新区等地区，探索在街镇和社区网格之间增加“片区”或者“微平台”等管理层次，“片区”下辖数个网格，由街镇以城管中队作为主要力量统筹建立管理和执法队伍，负责相关公共事务管理。问卷调查统计分析显示：相比于12345市民服务热线（2.16分）、城管执法平台（1.89分）和城市网格化综合管理平台（2.02分），参与者认为“一网统管”平台（2.69分）最有利于城管融入社会治理。2020年，城市运行“一网统管”从硬件建设到软件建设，全面在市、区、街镇铺开。基层“一网统管”平台的运行思路，是以街镇网格化系统为依托，打造一只由公安、城管执法、网格管理、综合治理、市场监管等力量一道参与的7x24小时响应的城市运行管理和应急处置队伍，并完善网格划分标准，实现城运网格、警务网格、综治网格的“多格合一”，强化部门联动联勤。同时，以政务微信的全面应用，带动治理过程和治理行为全量数字化，推动基层流程再造，高效处置一件事。随着基层街镇城市运行中心的建立与试运行，基层社会治理平台将成为城管融入社会治理的新载体。

　　4.推广“城管社区工作室”，打通城管执法融入基层社会治理的“最后一公里”。上海市城管执法局高度重视“城管社区工作室”建设，打通社区服务“最后一公里”，实现社会治理的“面对面”。2015年市局印发《关于加强本市城管执法社区工作室建设的指导意见》（沪城管执[2015]21号文），构建“一居村一工作室”服务网络体系，完善城管社区工作室“定人、定时、定点”服务机制，充分发挥其密切联系群众、及时解决群众诉求的作用，着力提升服务社区服务群众水平。目前全市共建有城管社区工作室5950个，实现了城管社区工作室全覆盖的工作目标，“一居（村）委一工作室”社区服务网络体系已构建完成。“城管社区工作室”具有如下主要功能和作用：一是法律政策的宣传站。通过指导各社区工作人员的法律法规学习，提高城市管理法律法规的知晓率，有效避免小问题积累成大矛盾。二是源头治理的前哨战。在风险预警、隐患排查、前端处理等源头治理方面，提高城管工作室运行效能，积极主动解决市民关切等方面的创新举措，进一步推动城管执法进入社区、根植社区、服务社区，把城市管理的问题消灭在萌芽状态。三是民情民意的收集点。闵行、金山、松江等区开展人民建议征集活动。虹口区通过向群众发放便民服务卡、建立微信公众平台、公布24小时城管服务热线等方式，全天候受理市民群众诉求，及时受理、解决、反馈社区群众反映关注的问题。四是执法队员的考勤点。闵行、金山、松江等工作室具备电子签到功能，提升了社区工作室运行效能，具有推广价值。总体来看，“城管社区工作室”在推进工作、响应民情方面效果良好，实现了由原来“问题找上门”到现在“上门找问题”，由原来的被动处理转变为现在的主动服务工作。问卷调查统计分析显示：69.51%参与者认为“社区工作室”对城管工作的推进有帮助。

　　5.加强普法宣传工作，为城管执法融入基层社会治理奠定群众基础。上海城管执法局高度重视城市管理法治宣传教育活动，拓展宣传载体，主要通过城管普法活动、“7.15”公众开放日、城管局长接热线、“绿色护考”等活动，增强市民群众参与城市管理的意识，提高市民法律素养，引导其自觉履行城市管理方面的法定义务，自觉遵守城市管理法律法规。例如，在生活垃圾分类推进工作中，城管执法加强与绿化市容、市场监管、文化旅游等部门协作，联合开展普法宣传和检查执法，提升了垃圾分类治理工作实效。问卷调查统计分析显示：城管普法活动（2.94分）、公众开放日（2.85分）以及城管局长接热线（2.95分）均被认为是城管执法融入社会治理行之有效的手段，排序靠前，绿色护考行动的重要性排序靠后，计1.71分。

　　6.智慧城管为城管执法融入基层社会治理提供技术支撑。上海市城管执法局以智慧城管建设作为推动城管执法专业化精细化现代化的着力点之一，各区在市局统一部署下做了不少创新和探索。例如，虹口区局的“智慧城管执法系统”，提高网上勤务、网上督察、网上诉处等系统使用效率和应用效能，促进行政执法精准度和科学化，并挂牌全国“智慧城管精细化执法现场教学基地”。浦东新区城管执法局依托区城运中心，强化智能发现应用，提升了城管执法效能；普陀区城管执法局加强与“智联普陀”平台对接，指导督促中队有机融入街镇治理，提升了破解城市管理难题顽症效能。问卷调查统计分析显示：73.97%的城管工作人员对“智慧城管”等新技术融入社区治理的运作表示满意或者非常满意。

　　7.城管专项执法是城管执法融入基层社会治理的新契机。2019年，城管执法部门开展生活垃圾分类、街面环境、违法建筑、住宅小区、工地环境整治等专项执法活动，这些专项执法的主题也是基层社会治理的重点话题。以生活垃圾分类执法为例，2019年，城管执法检查7万余次，覆盖全市1.2万余个小区、230家收运企业、10家大型中转场所和9家末端处置企业。制定生活垃圾分类处罚裁量基准、执法程序、查处规定等配套制度，依法查处生活垃圾分类案件6045起，依法将违法行为人信息归集到本市公共信用信息平台。在街面环境整治中，全市依法查处无序设摊3.6万余起，取缔9.1万余处；查处跨门经营1.6万余起；查处违法户外广告设施5517起；拆除违法户外广告设施1465处，拆除违法违规店招店牌1.4万余块；查处非法小广告1701起，停机1786起。奉贤区局打好“六手组合拳”，实行店招店牌备案登记制，推广二维码智慧门牌，“三线、百路”整治成效显著。问卷调查统计分析显示：77.37%的参与者认为城管以生活垃圾整治等专项活动为抓手介入社区治理，效果比较好。

　　8.党建引领为城管执法融入基层社会治理提供聚合各方力量的核心机制。城管执法部门高度重视执法工作与党建工作的紧密结合，通过党建引领和共建联建活动，引领和推动城管执法融入社会治理。广泛推动党建联建活动，基层中队重视加强与社区居委、物业、学校、工地等单位开展共建联建，切实发挥党组织的核心引领作用，动员社会资源，聚合各方合力，既丰富了社区综合管理执法的手段，也拓宽了为民服务的渠道，城管执法在居民中有了更强的号召力，真正形成了各方共同参与、多元共治、良性互动的城管社区工作新局面。例如，闵行区建立“党建领航·美丽街区”城市管理领域党建联盟，以“幸福街区一起创”项目为抓手，通过搭建三级平台工作架构，具体推进“美丽街区”创建工作。问卷调查统计分析显示：77.47%的参与者对区域化党建联建等方式引领城管执法融入社会治理的效果，表示满意和非常满意。只有2.51%的参与者表示不理想。

　　9.引入多元社会治理主体，为城管执法融入基层社会治理开辟了新途径。多元共治是社会治理的重要特征。城管执法通过业务指导与培训等方式，支持第三方管理公司以及路管会等社会组织的工作，弥补执法力量不足，助力城管执法进小区、进乡村，开辟了融入社会治理的新途径。一是第三方管理公司辅助执法活动。目前，一般由街镇相关部门出面，通过购买服务的形式，与社会服务机构签订协议，安排辅助管理人员到街镇相关业务部门，综合统筹使用。部分街镇将相关辅助队伍安排给街镇的城管执法中队带队使用。问卷调查统计分析显示：81.47%的参与者明确赞同第三方管理公司参与执法活动。二是“路管会”机制。“路管会”是街面商户组建的自律、自治、共治组织，承担督促、监管沿街商户履行好门责制的工作，共同参与街面环境治理，共建共治共享“美丽街区”。据问卷调查统计分析显示：有62.8%的参与者对“路管会”的运作持有满意或者非常满意的态度。

　　（三）工作模式

　　上海城管执法融入基层社会治理的过程中，逐步形成了五种基本模式，具有推广意义。

　　1.平台推进型——以长宁“五格合一”责任网格管理模式为例。2019年底以来，长宁区聚焦“网格系统”迭代升级，在“联动联勤”上优化完善，在“资源整合”上统筹兼顾，深入推进城市运行“一网统管”。2020年1月，长宁区以1+3”新城运系统平台为依托，以公安警务网格为标准，对综治网格、城管网格、经济网格和党建网格实施“五格合一”的标准化管理，把全区10个街镇划分为35个责任网格，涵盖185个居委会、287个经济楼宇、44个园区、761个小区、35388个门弄牌，实现“人、房、企”管理单元全覆盖。各作业相关单位管理、执法、服务人员按责任网格划分进行匹配、各类处置事项按照责任网格进行分发响应，实现了责任网格内问题立案系统自动对应派发和移动端政务微信“点到人”接单处置的工作模式，闭环处置时间缩减50%左右，较好地达到了高效处置一件事的目标，避免了“一网统管，城管统管”的现象。

　　2.主动服务型——以虹口“1+1”城管社区工作室模式为例。虹口区建立205个城管社区工作室，实现了全覆盖，并注重执法和服务实效，致力于将城管社区工作室打造成为执法工作的“第一阵地”和为民服务的“第一窗口”，逐步形成了城管社区工作室的“1+1”工作模式，打通了城管执法服务的“最后一公里”。虹口的城管社区工作以“两条线”的形式同步推进：“1”条线是区城管执法局→街道城管中队→网格片区→城管社区工作室→城管队员形成城管日常开展执法工作的工作体系；另“1”条线是街道办事处→社区管理办→网格片区→居委→城管社区工作室→城管队员，这是在社区综合执法机制探索中形成的新工作体系，该体系有助于加强街道层面各职能部门之间的协调合作、整合资源，形成工作合力，有效开展社区综合治理。“1+1”工作模式以城管社区工作室为关键节点，不仅纵向上实现了执法任务处置的高效和规范，更强化了城管中队、派出所、居委、业委及物业“五位一体”社区治理力量的合作与互动。城管社区工作室作为虹口社区综合执法机制“大联动、小联勤”的枢纽，一方面主动协调沟通作用，协调各相关职能部门形成执法合力，快速高效开展综合执法整治，优化居住小区环境；另一方面延伸执法触角，通过社区内全天候巡查，建立起高效信息反馈制度，快速发现、快速处置新增违建，对居民区问题做到“可预防、早发现、多联动、速解决”，使社区工作室真正成为城管中队下沉执法力量的重要载体，进一步提升城市管理工作效率，减少城市管理问题的发生，同时降低执法成本。

　　3.自治共治型——以闵行“路管会”模式为例。2018年，在推进城市管理精细化工作项目过程中，为引导商户自律自治、规范经营活动，闵行区各街镇在部分路段探索建立了市容环境卫生责任区自律、自治、共治组织——“路管会”，以商户为主体，通过签约承诺、行业自律等方式，让“路管会”来督促、监管沿街商户履行好门责制，共同参与街面环境治理，共建共治共享“美丽街区”。街镇网格化中心、城管中队通过业务培训会议，指导路管会进行自治管理。城管中队与各路长开通微信工作群，方便路长在巡查中及时上报问题，直接解决案件。

　　4.科技支撑型——以“智联普陀”模式为例。普陀区城管执法局升级现有勤务指挥系统，实现“智慧城管”相关数据与“智联普陀”城市大脑（区大数据中心）的对接，利用好“智联普陀”300路跨门经营、占道设摊智能报警监控资源；利用好“智联普陀”接入公安视频共享资源；利用好“智联普陀”，全面推进“执法全过程记录”工作，运用信息化平台实现“人机共管”，进一步提升对基层城管执法工作的督导及监管能力，指导督促中队有机融入街镇治理，提升了破解城市管理难题顽症效能。同时，开展城管执法视频研判分析平台建设试点，积极探索将AI辅助、5G等新技术引入城管执法业务场景，与现有系统功能结合，创建新的执法工作模式。

　　5.党建引领型——以虹口党建“双化双带”模式为例。虹口区城管执法局把加强基层党的建设作为提高执法队伍素养和执法实效的生命线，逐步构建起以支部标准化、个性化建设为着力点，实现党建带动业务、带动队伍的“双化双带”工作体系，推动城管执法系统融入社会治理。一是标准化建设筑根基，布好一张网。明确了党建工作的定位以及党建工作的标准，以“放权不放手”为原则，在高标准严要求上下功夫，不断强化队伍建设和基层支部建设。二是个性化建设亮水平，提升一片景。通过“横向”联建进单位、共建进园区、组团式进社区、嵌入式进商圈、扎根式驻社区以及“纵向”一支部一特色一品牌的“一横一纵”党建工作带，展示城管党员干部围绕中心、服务大局、凝聚群众的正面形象。三是带动业务创佳绩，下好一盘棋。以党建引领抓重点、破难题、创亮点，保障了工作任务部署落实到基层支部的神经末梢，在推动中心工作和重点任务完成的同时，也实实在在夯实了党的执政基础。四是带动队伍提活力，发出一个音。从队伍建设的角度想党建，把党组织和党员看作是不可替代的优质生产力，从干部队伍“选、育、管、用”四方面出发，实现党建和队建的目标相一致、谋划相补位、部署相协同。

　　此五种模式之所以成功，主要依赖于良好的组织、机构、机制、技术等“基础设施”，同时亦可归因于与本地区资源禀赋、文化传统、产业布局、居民分布等地域特征的“适应性”。以此，复制、推广可以从这两方面入手（见表一）。

　　表一 五种工作模式的特征及其适应性

　　四、上海城管执法融入社会治理面临的问题与挑战

　　（一）问题与原因

　　通过实地调研、问卷调查、个别交流等方式，课题组对城管执法融入社会治理的问题进行了了解和梳理。课题组认为，问题的核心是城管执法与社会治理在可以互相联结、支撑的领域还存在“两张皮”的现象，互动作用不强，互动关系不密切，互动结构不稳，互动时效不久。造成这种现象的主要原因有四个方面，即融入动力不足、融入机制不畅、融入方式不准、融入能力不够。从问卷调查的分析结果来看，参与者认为融入机制（78.4%）是最为关键的要素，融入方式（65.64%）和融入动力（63.64%）则相对较为次要，融入能力（48.56%）排序靠后。另外，调研中，也有城管工作人员认为，主观认识分歧、融入定位不准也是值得关注的影响因素。

　　1.融入动力不足。一是对融入的问题归因的认知有偏差。将原因更多归于融入动力、融入机制、融入方式等因素，而不是融入能力，这说明了对问题归因的认识有偏差。从对多个城管工作室的调研和比较可以发现，城管队员的工作积极性和工作能力是城管工作室获评优秀的核心条件之一。二是对融入基层社会治理的时机、定位和效果有担忧。由于街镇的工作目标、要求与执法的目标、要求间存在着一定的冲突，队员普遍面临着主动作为与守住底线的两难困境，单一执法职能与服务社区担当“柏万青”协调职能的工作困扰。一些人对城管融入社区治理时机表示担忧。有人认为：“时机尚未形成，城管单一作战，孤立难支。执法力量不足，基层管理能力、动力不足，城管难以改变，共治局面尚未形成。与其说一网统管，不如说是城管统管。”有人认为：“融入社会治理必须强调多方共治，单方面让城管主动融入了，其他部门后面缩着，让城管工作独木难支。一定程度上容易造成管理推诿。建议适度融入”。问卷调查统计分析显示：10.43%的执法人员对执法力量下沉持负面的评价。另外，在社区执法过程中，65.74%的参与者认为城管队员辅助村居委开展工作能起到积极作用，14.43%的参与者表示没有积极作用。

　　但是，相比较于局机关的70.82%和村居委的91.82%，街道、乡镇城管执法人员为对此评价并不是很高，分别为54.68%、55.78%。

　　有队员认为帮助村居委的确可以从中了解部分执法难的原因，也可以找到一些让百姓容易理解的执法解释和方法，但认为城管的主要工作仍然是执法，不能本末倒置，成为社区调解员。也有很多队员表示担忧，城管参与村居工作太多，会导致村居委工作人员推卸职责。他们认为在社区治理中，村居委干部始终应当是主要的角色，在化解矛盾中，街镇司法所也应当发挥作用。三是对“721工作法”的认同度不高。2016年8月,住建部倡导城市管理"721工作法",即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决。即要求变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理。但是，对于“服务+管理+执法”的工作安排比例，基层执法队员认可度不高。问卷调查统计分析显示：有34.4%的参与者认为应该是“ 7：2：1(服务为主)”，29.98%的参与者选择“3：3：4(相对平均，执法为主)”，19.32%的参与者选择“3：1：6(执法为主)”，10.61%的参与者选择“3：4：3(相对平均，管理为主)”，3.96%的参与者选择“0：0：10(单一执法功能)”。此外，还有3：2：5（执法为主、兼顾管理和服务），1：1：8（执法为主），1：5：4（管理为主，执法为手段），3：6：1（管理为主）等多个方案。

　　2.融入机制不畅。融入机制是协调城管执法与社会治理各主体之间关系以确保城管执法融入社会治理的功能得以实现的具体运行方式，包括党建引领的社会共治机制、网格化联勤联动机制、社会公众评价考核机制等。目前，社会公众评价考核机制主要包括“社会满意度测评”和12345热线的满意度考核。“社会满意度测评”是自我加压的驱动方式，其结果纳入对街镇城管中队的考核，但不作为个人考核指标。从2018年以来，上海城管每半年开展一次社会满意度测评，以准确掌握市民群众评价情况。问卷调查统计分析显示：60.9%的参与者认为“社会满意度测评”对于融入社会治理有促进作用，31.19%的参与者表示效果一般，6.8%的参与者认为效果不佳。从各类单位关于社会满意度测评对于融入社会治理作用的认可度来看，村居委为85.34%、区机关为67.23%，但是街道、乡镇基层执法队员对此的评价依然不高，分别为50.76%、50.08%。

　　有人指出，满意度测评虽然可以有效测评城管工作，但是碰到一些无法解决的、因私人矛盾引发的诉件，就很难考核。有人提到，社会满意度测评也不过是考验城管与属地街道、村居关系好坏的一个晴雨表。但是这种方式受人为因素干扰很大，测评指标应当设置科学、全面、多维度。还有人认为，满意度评价作为一种评价机制，比较适合行政服务，不适合行政管理和执法，会影响依法行政。

　　面对是否将“社会满意度测评”指标计入绩效考核的调查时，49.9%的参与者明确赞成，同时也有29.24%的参与者明确表示反对。基层执法单位反对的更多，乡镇队员中有40.87%反对，而赞同的为36.52%，街道队员中有37.31%表示反对，而赞同的为37.01%。

　　有同志认为，满意度要纳入到考核中，技术难度比较大，不确定因素太多。一是城管执法体系群众基础整体薄弱，群众本身对城管执法的认可度就有待提高；二是执法对象是社会中下阶层的群众，知识水平和层次有限，处罚以罚款、拆违为主，直接触及执法对象利益，实在难以让群众产生满意感；三是各基层中队执法指标高、任务重，为罚而罚情况普遍，也会激发群众不满；四是不同地区的群众与城管队员接触情况不同，例如，有些偏远村庄根本与城管无交集，无法做出有效评价。

　　3.融入方式不完善。目前，城管执法系统融入的方式方法不少，但不够完善，存在一些短板和弱项。一是城管“社区工作室”的运作有待补漏洞。虽然有69.51%参与调查的人认为“社区工作室”对城管执法工作有帮助，但还有6.79%表示不满意，认为该做法有碍于工作。有人指出“社区工作室”在响应民情方面，效果还行，但由于房管等管理部门的管理缺位，导致城管队员需应付大量繁杂的管理工作，执法职能反而弱化。也有人指出城管队员没有民警的执法权限，工作室效果有限。也有人反映基层执法队员确实在帮助居民解决问题，但实际频次远远达不到台账规定要求，现实生活中也确实没有那么多问题需要城管出面解决，然而为了应付检查、评优等活动，城管工作室台账务必好看，导致了无中生有、胡编乱造的情况发生。二是“智慧城管”的效能有待提升。虽然有73.97%的工作人员对“智慧城管”等新技术融入社区治理的运作表示满意或者非常满意，但也有21.83%的人表示一般。街道的执法人员对目前智慧城管的效果的满意度相对偏低，只有63.6%。有人提出目前智慧城管的覆盖面还不够，功能还只是停留在“管”的层面，需要进一步提升，要在“管”和“防”上下功夫。客户端（APP）中的漏洞（BUG）还比较多，需要进一步升级。三是社会共治有待加强。虽然62.8%的参与者对“路管会”的运作持满意或者非常满意的态度，但是基层人员依然满意度不高，其中街道乡镇分别只有52.11%、56.62%表示满意。以工作年限来看，5年到10年（57.65%满意）和10年以上（58%满意）的城管工作人员对该做法的满意度也并不高。四是服务方式有待拓展。城管执法为市民提供的服务活动，拉近了与市民的距离，被认为是融入社会治理的有效手段，但是“绿色护考行动”的评价分值只有1.79分，远低于城管社区工作室（3.09分）、普法活动（3.07分）、城管局长接热线（2.95分）以及公众开放日（2.88分）。“绿色护考行动”的社会受益面不够广，社会知晓度不够宽，类似的服务方式有待于拓展到其他的领域。

　　4.融入能力不够。城管执法融入社会治理，其机制的运行与方式的运作是否顺畅，与执法人员的能力素养是分不开的。调研中，城管队员们反映工作要求高、学习培训跟不上，“本领恐慌”。一是执法能力未升反降。执法人员下沉街道之后，承担新转进的执法任务和大量社会治理的任务，“来不及学”和“不知道怎么做”的现象普遍。基层执法的专业性和规范化在下降，行政败诉率在提高，执法形象受到损伤。二是群众工作能力缺失。城管执法融入社会治理的过程中，需要和违法行为人、村居委干部、物业公司、社区群众等多种群体打交道，这非常考验沟通、协调、组织等群众工作能力。调研中，谈及有的城管队员工作方式简单、语言生硬、态度粗暴，不仅没有解决好实际问题，反而引发新的对立和冲突。队员缺乏协调沟通能力、服务能力等训练，做群众工作能力明显不足。（二）机遇和挑战

　　2020年6月23日，十一届上海市委第九次全体会议通过的《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》明确提出，人民城市建设“五个人人”的努力方向：即打造人人都有人生出彩机会的城市，打造人人都能有序参与治理的城市，打造人人都能享有品质生活的城市，打造人人都能切实感受温度的城市，打造人人都能拥有归属认同的城市。《意见》是贯彻落实十九届四中全会精神和习近平总书记考察上海重要讲话精神的具体部署，为上海城市治理和社会治理指明了前进方向，提供了基本遵循。贯彻落实“两城”理论，实现城管执法法治化、专业化、社会化、智能化，对于城管执法融入社会治理来说，既是机遇，也是挑战。

　　1.人民城市建设的新定位，既是城管执法融入社会治理的政策资源，也是城管执法融入社会治理的压力测试。人民城市建设的核心要义就是坚持以人为本的发展思想，不断提高人民群众的获得感和体验度。社区治理规范化精细化是人民城市建设的重点之一，其对城管执法系统融入社会治理呼声更加急迫，对融入的实效要求更高。新时代人民群众对法治、公平、正义的期待更高，对执法的规范度、文明度的要求更高。人民城市建设做出“让生活更美好”的承诺，城管执法如何既保障城市和社区的安全与有序，又维护城市的创新活力，提升人民的获得感、幸福感，是个需要及时回应的实践命题。

　　2.城市运行“一网统管”既是城管融入社会治理的助推器，又是增压泵。在“三级平台、五级应用”的“一网统管”运行体系中，街镇平台整合基层治理“1+3+N”的网格化系统，成为“高效处置一件事”的基础性平台，支持基层形成综合执法和联勤联动的新机制。网格是社会治理的基本管理单元，城管执法是其中重要的一支力量。因此，“一网统管”的推进和实战应用，是城管执法提升执法能力和水平，缓解执法力量不足等问题的窗口和机遇，可依托此平台加强街道内多部门、多组织的集成与合作。同时，它对城管执法也提出了更高的要求，执法力量进一步下沉网格，参与“7x24”的全天候城市运行管理和应急处置，执法模式、业务流程、队伍管理等需要做相应的调整，其工作强度和压力明显增大。

　　3.新一轮街镇综合行政执法体制调整，既是融入基层社会治理的体制安排，也对城管执法体制改革提出挑战。综合执法体制改革促进管理和执法的衔接，使得与人民群众利益密切相关的行政执法更多赋权基层。同时，本轮改革又对市局、区局统筹执法、队伍管理，严格依法行政提出新挑战。一是基层执法事项和区局执法事项之间的界限划分问题。目前城管的所有执法事项中，不可能全部由基层完成，还是会有部分由区局来完成，那么就必须解决二者之间的权限划分问题。二是人员和队伍管理中区局的权限问题。执法中队街镇管街镇用之后，在人员和队伍管理上，区局是否需要保留人员晋升与岗位交流的决定权，决定权或者参与决定的权限范围有多大，这都是需要考虑的。否则，执法人员特别是中队干部跨区域流动，执法人员的业务培训与执法水平的提升等都可能出现阻滞的问题。三是重大执法案件的法制审核由谁负责的问题。案件的法制审核是办案质量的重要保证，也是国务院推行的三项重要执法制度之一。执法力量下沉到街镇之后，城管中队执法的法制审核由谁来做是一个比较大的问题。街镇的司法所暂时无法承担起相关的工作。由于涉及工作流程和责任承担等问题，因此区局介入可能也不能长期持续。四是区职能部门与街镇综合执法机构的协同问题。街镇综合执法体制改革以后，街镇综合执法机构将成为街镇内设机构，其与区各职能部门的联动协同更加困难，而街镇综合执法需要区职能部门的业务指导、人力资源支持、执法联动与协调。

　　五、上海城管执法融入社会治理的路径优化

　　当前，城管执法正处于体制深度变革、转型发展的关键时期，机遇与挑战并存，应当以执法为民、服务基层、赋能中队为改革导向，完善融入平台与方式、创新融入机制、提升融入动力，全面、快速、精准、高效地推进城管执法系统融入社会治理。

　　（一）明确融入定位

　　城管执法系统融入社会治理是构建人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体的必然要求，是谱写新时代人民城市建设新篇章的必然要求。我们要提高政治站位，从社会整体性治理的格局加快推动融入工作，以此强化基层执法队员的思想认同，形成共识。我们要明确融入定位，廓清城管执法融入社会治理的功能定位，进而为社会治理提供充分的执法供给，以良好的执法成效牵引社会治理。

　　1.坚持党建引领，纠正认识误区，形成思想共识。一是持续开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动以及“走基层转作风强服务”主题活动，强化宗旨意识和服务意识，提高融入社会治理的内在动力。二是借力社区党建联建机制，通过社会对城管执法的“正反馈”引导城管执法队员对融入社会治理形成正向认同。三是推动基层中队设置教导员，充实基层党务工作力量，加强党建工作，纠正部分队员的认识误区。

　　2.坚持人民城市人民建、人民城市为人民的重要理念，形成城市治理共同体。城管执法要秉持依法行政、执法为民的思想，提高执法能力，以严格规范公正文明执法，消除危害社会秩序、影响城市环境、损害群众利益的各种违法行为；同时，加强群众工作能力建设，为市民和企业等组织提供服务，使其明确法律预期，以便其理性抉择。

　　3.坚持融入而不替代、服务而不包办的原则，以实现城管执法的职责为直接目标、实现社会治理现代化为间接目标，坚持城管执法的法治属性和执法特性，实现执法、服务、管理三类工作状态的动态平衡，防止“职能异化”等现象。一是强化预防违法功能。即通过社区普法、日常巡查、信息咨询、政策解读等行动，主动跨前一步，有效防范和减少违法行为的发生率。二是强化辅助执法功能。即通过自治、共治等多主体参与，以及“一网统管”平台建设等，辅助城管执法职能的实现。三是强化服务功能。即通过服务社区居民和属地企业的法律服务和政策服务需求，缓解、消解执法可能带来的冲突性后果。

　　（二）夯实融入基础

　　1.对接街镇体制改革，理顺城管执法机制。一是建立市城管执法局牵头统筹指导协调街镇综合执法的工作机制。市局应当牵头统筹指导协调街镇综合行政执法工作，为此，建议在市级层面建立以市城管执法局牵头的统筹机制，研究制定统一的执法流程和执法标准，加强对街镇执法人员的业务指导和培训，规范行政执法行为，加强执法监督。市区两级城管部门会同相应的司法部门就城管执法中的主要执法事项进行研究，制定执法手册，推荐基层执法适用。通过制定执法手册，规范执法程序，根据执法事项不同，规定执法的基本程序和特定事项的程序。同时，界定裁量基准，明确相应法律的适用规范，推动基层执法的规范化和统一化。二是理顺区局与街镇政府的权力关系和事权分配。区局应当建立起与街镇的常态化联络的工作机制，明确专人对口联络各街镇。区局应当与街镇建立联席工作机制，就城管工作中遇到的重要问题进行协商，推动城管工作的顺利开展。三是理顺区局与街镇中队的职权关系，强化区局业务指导、统一培训、执法监督职能，确保行政执法规范、高效。区局应当建立起与城管工作的法制审核业务的合作机制。在司法所还不能承接重大行政执法决定法制审核的过渡期，为街镇中队的法制审核提供业务指导；建立重大疑难案件法制审核的会商、研讨机制，为街镇中队提供业务支持。在必要的时候，可以借助司法部门、政府法律顾问以及其他法律专家的力量一起研究解决。制定区属中队和街镇中队的执法事项清单，合理划定综合执法事项范围。落实对街镇城管执法工作的考核评价制度。街镇应当会同市区城管部门、司法行政管理部门对相应的执法工作进行年度评估，并计入年度考核。同时，在人员晋升的过程中，城管部门和司法行政部门就相关人员的业务能力作出评价，作为晋升的重要依据。即在年度考核、职级晋升过程中，区局的评价应当占据一定的比例，从而保证一定程度上区局对街镇中队的话语权。

　　2.合理综合街镇综合执法事项。在街镇层面，“一支队伍管执法”，城管执法中队就是这支力量的主体，承接点多面广、基层管理迫切需要的行政执法权。哪些执法权限下沉，应当在执法依据、违法行为特点、基层需要和执法效能四者之间做深度的考量和合理的权衡。调研中，我们注意到中心城区、城郊结合区、远郊区的街镇，执法重点、执法能力等差异不小，即便是同一个区其下属的各街镇实际情况也不同。同时，近年来，各街镇也结合实际做了很多队伍力量配置、联勤联动执法、违章建筑整治等重点执法方面的自主创新。建议市政府在制定统一赋权清单时，能够做合理的制度安排，综合的执法事项范围应做综合权衡。同时，允许各区、各街镇有自主探索的余地和空间。

　　3.提高城管队伍的综合能力。城管执法队伍全面下沉街道和乡镇以后，街镇综合执法能力建设就成为头等大事。城管执法始终是工作的重点，也是融入基层管理的保障。因此，城管在融入基层治理的过程中，必须坚守执法底线，进一步提高城管队员依法行政的能力，提高执法的规范性和执法效能。此外，还要提高城管队伍群众工作能力、服务基层能力等综合能力。一方面要在执法培训中，增加沟通能力、基层动员能力等课程，并增加经验交流、典型案例分析等课程，提高做群众工作的能力。另一方面要在工作推进中，提升城管队伍的综合能力。一是在健全市民诉件受理处置机制中，提升与群众的沟通能力。要充分发挥社区工作室、信访接待室、局长信箱等受理平台作用，精准掌握市民需求；继续推动网上诉件处置系统应用，规范诉件办理流程，办好每一件民生诉求，实现“投诉总量下降5%，处置满意度上升5%”的目标；加大“诉转案”力度，实现“能立尽立、能结尽结”，“诉转案”率达到15%以上；聚焦新划转事项和矛盾易发多发领域，开展信访矛盾排查、攻坚、化解，强化源头治理防范。通过这些任务和要求的安排，提升队伍和队员与群众的沟通能力。二是在优化营商微环境中，提高对企业的服务能力。在“六保”“六稳”的形势下，跨前一步，配合相关部门继续推进夜间经济和海派特色小店的规范发展，强化对企业全过程服务，注重事前指导、事中服务和事后管控相结合，实现秩序与活力的有机统一。通过营商环境法治化工作，提高城管队伍的服务能力。

　　（三）拓展融入方式

　　1.擦亮“城管社区工作室”的品牌。“城管社区工作室”在全市各街镇、村居基本做到了全覆盖，既有物理空间、又有人员配备，既有职责规范又有考核标准，在主动回应市民需求，及时解决社会矛盾，有效支撑和保障居（村）委会的社区治理工作，推进社会治理方面起到关键性作用，非常适合作为城管融入社会治理的核心，可以将各种融入方式整合或者对接到工作室这个平台上，系统发挥作用。在调研中，课题组也发现，一些工作室的效应已经溢出其所在的村居，辐射到街面和商圈，类似于公安部门的“社区警务室”，在基层网格中发挥作用，实现了矛盾化解、违法行为处理、突发事件应对的“小循环”。一是高标准引领工作室建设。要持续推进“示范化城管工作室”建设，加强先进示范引领。要加强工作室的“虚拟化”工作方式，在线接收、转发信息，实现全天候受理。要建立片区微信工作群，减少各类问题和情况信息的流转环节，提高处置率，最大程度地发挥城管社区工作室的作用和效能。二是创新工作室的工作方式。在条件成熟的中队参照社区民警，建立专职的“社区城管”，专做社区工作，加强城管与居民的沟通。把工作室延伸到园区、商圈，为企业主体提供更加服务和执法保障，优化营商环境；工作室应当走出村居依托基层网格开展工作。定期选择专项领域开展执法工作。例如垃圾整治、私拆承重墙、违法搭建等，逐步形成强特色执法领域，以此达到以点带面的效果，敦促公众遵纪守法，纠正普遍性违法行为，引领参与城市管理。三是增加工作室的功能和工作频次。推广工作室的人民建议征集点和电子考勤点模式。提高工作室的人员层级、增加服务频次。例如，中队干部要依托本人联系的社区工作室，每周接待一次群众、走访一次居（村）委，每月联系一次物业企业、察看一次建设工地。

　　2.构建新型执法模式。一是丰富城管执法的功能，构建“服务-合作”执法模式。执法是上海城管的法定职责，但是城管执法作为社会治理的重要环节和支撑，城管队伍不能拘泥于单一的执法职能，而应当在社会治理中承担着法律保障、执法牵引和法律服务等多重角色。基于社会治理系统性、整体性特点，城管执法应当从单一执法职能向管理、服务、执法多重功能转变。因此，城管执法人员要平衡好执法与服务关系，将热情服务和严格执法有机结合起来，形成合作共赢的局面，有效避免“命令-服从”型执法可能导致的对峙甚至对抗，实现执法模式向“服务-合作”型转变。同时，要理清执法与服务的边界，处理好“跨前一步”与“跨越门槛”的关系，既要积极参与社会治理，又要守住执法的底线。另外，城管执法人员要平衡好执法职责与纠纷调解的关系，执法服务于纠纷调解，但是不能把民事纠纷的调处职能转移到城管执法部门。城管执法人员要将普法宣传和执法活动衔接起来。特别是要做强特色执法领域，纠正普遍性违法行为，引领市民遵守法律，参与城市管理。比如围绕垃圾分类的执法与普法宣传，改变市民的居住环境，一定会取得良好的社会治理效果。二是依托“一网统管”平台，构建“联动-合作”模式。城管执法和其他专业执法部门、管理部门和服务部门要依托网格单元和“一网统管”平台，在街镇的统筹协调下，建立良好的联勤联动机制，形成无缝隙合作。比如，利用“智慧公安”“雪亮工程”等平台，推进市、区两级视频资源共享，有力支撑现场执法。以网格为基本管理单元，由街镇副职牵头，建立一支驻网格的管理、服务、执法集成的多部门联勤联动工作队伍，努力实现“高效处置一件事”。建立管理与执法互动平台，针对调研中普遍反映的管理部门缺位、以罚代管的现象，今后街镇作为综合协调单位应当建立起相应的工作平台，由管理部门、执法部门共同参与，必要时管理和执法对象也可参与，共同就基层治理中的顽疾进行协商，研究治理方案，形成监管合力。在推进区域性难点顽症、长期多发性问题的解决上，充分结合区级大数据中心和城运中心平台，分析研判问题的成因及发展趋势，依托区级平台的资源共享和部门联动机制实现顽疾治理高效化、精准化，为一般问题的治理提供示范样本。三是立足人民城市为人民的出发点，构建刚柔相济执法模式。当前“六保”“六稳”任务繁重而复杂，除了要加强执法，保障城市有序运行之外，还应当加强管理和服务，落实便民、惠民举措，促进就业和改善民生。比如，设置临时疏导点，城管部门负责备案，便于更好地维护街面市容。因此，执法模式应当从刚性治理模式向刚柔相济治理模式转变，积极探索“非接触式执法”与现场执法相融合的执法模式，提升执法温度。

　　3.优化既有融入方式，形成治理合力。一是支持和推广“路长制”“路管会”等社会治理模式，加强行业自律和群众自治，推动共建共治共享。二是落实“新时代枫桥经验”，将城管执法与人民调解、司法调解等衔接起来，依靠群众、发动群众，化解社区矛盾纠纷。三是利用微信群等技术手段，支持城管执法加强与居委会、居民区物业公司、商圈物业公司、居民、企业等信息发布、沟通、反馈等机制的完善。四是通过与第三方组织如社会调查机构、社会鉴定机构等的高频次、多领域合作，提高城管队伍与社会主体的合作能力。五是继续开展“7·15公众开放日”“局长接热线”“夏令热线”等品牌活动，加强与市民群众互动，增强全社会对城管执法工作的理解支持。

　　（四）强化融入保障

　　1.重视机制性制度安排，强化制度驱动。城管执法队员主动、积极融入社会治理，主动与村居委干部、居民群众建立良好的社会网络，这是“城管社区工作室”等融入方式有效发挥作用的重要前提之一。主观认知的形成、内在动力的养成，依赖于良好的制度安排。建议市局以本轮街镇体制改革为契机，建立与其他职能部门的固定、长效的信息沟通和决策机制；建议市局与相关部门联合制定文件，建立城管执法融入社会治理的职能、流程、组织、人事等方面的机制，将近年来的基层创新固化为制度安排，为基层单位彼此沟通协调提供有权威的依据，减少沟通的成本。比如，明确具有党员身份的城管队员参与村居党支部决策，便于提前介入和统筹资源；增加专业“社区城管”的力量和编制，选派骨干和优秀队员进入社区；建立城管执法与司法所的联动机制，引入调解力量化解矛盾纠纷等。

　　2.优化“社会满意度测评”及其结果应用，强化外力驱动。2017年12月，《中共上海市委、市政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》明确提出要强化执法监督和绩效考核评议，注重社会评价。“社会满意度测评”是社会评价的重要手段。建议把“社会满意度测评”纳入个人绩效考核指标体系，建立现场督察、视频督察和第三方测评相结合的实效督察体系，并切实强化绩效考核结果运用，将绩效评价（评议）结果直接与城管执法系统内部创先评优工作挂钩，作为城管中队人员晋升及队伍褒奖的专业依据，引导队员在保障执法效果的同时，兼顾社会效果。

　　3.完善城管执法队员的晋升、交流和流动制度，强化内力驱动。建议打通综合管理类公职人员和执法类公职人员之间交流任职的通道，实现人员合理流转；建议建立市局、区局、街镇纵向人员交流机制，让优秀的人才脱颖而出，为年轻同志创造更多的机会；建议区局在征求街镇意见的前提下统筹职务职级晋升，形成良好的选人用人机制。各区政府会同街镇和区城管部门协商解决人员的跨域交流的问题，促进相关人员的成长，并避免在特定区域长期任职产生的负面影响。建议进一步推动标准化城管中队建设，加强街镇中队的组织力、凝聚力。在硬件建设上，执法设备、办公场所、执法用车等进行标准化建设，切实保障执法工作的开展。

　　当前我国正处于全面建设社会主义现代化国家的新阶段，党的十九届五中全会对改善人民生活品质，提高社会建设水平，做出了新的谋划。“十四五”期间，城管执法应当继续深度融入社会治理，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会的全面进步。

　　附件一

　　新时代本市城管执法融入社会治理的路径研究调查问卷

　　城管执法融入社会治理，是指城管执法在履行法定职责时，通过各种方式和途径融入到违法行为预防、发现与纠正，社会矛盾化解，公共法律服务，社区环境优化等社会治理工作中去，从而提高城管执法效能。

　　一、基本信息

　　1.工作岗位性质

　　A 城管执法局机关工作人员

　　B 街道城市管理执法人员

　　C 镇城市管理执法人员

　　D 居（村）委工作人员

　　2.从事所属岗位工作年限

　　A 3年以下

　　B 3-5年

　　C 5-10年

　　D 10年以上

　　3.您对城管工作融入基层社会治理必要性的看法是

　　A 非常认同

　　B 认同

　　C 一般

　　D 不是很认同

　　E 不认同

　　二、您对城管工作融入社会治理现有做法的评价（如有其它想法和意见可以填在F项）

　　4.您对城管执法队伍下沉街（镇）的运作效果怎么看？

　　A 非常满意

　　B 满意

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意

　　F

　　5.您对“城管社区工作室”制度的运作效果怎么看？

　　A 对工作非常有帮助，非常满意

　　B 满意，能起到较好的效果

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意，影响了执法工作

　　F

　　6.您对城管队员辅助村居委工作人员进行社会治理怎么看（比如，辅助进行邻里纠纷的化解）？

　　A 对工作非常有帮助，非常赞同

　　B 赞同，能起到较好的效果

　　C 一般

　　D 不是很认同

　　E 不认同，影响了执法工作

　　F

　　7.您认为下列哪些平台更有利于城管融入社会治理，请按重要程度由高到低排序？

　　A “一网统管”平台

　　B 12345市民服务热线

　　C 城市网格化综合管理平台

　　D 城管执法平台

　　排序：

　　还有哪些平台：

　　8.您认为下列哪些因素更有利于城管融入社会治理，请按重要程度由高到低排序？

　　A 严明执法（严格规范公正文明执法）

　　B 与街镇其他部门的良好沟通

　　C 营造良好的社区群众基础

　　D 与居委、村委以及其他社会组织的有效合作

　　排序：

　　还有哪些因素：

　　9.您认为下列哪些宣传方式更有利于城管融入社会治理，请按重要程度由高到低排序？

　　A 城管局长接热线

　　B 社区工作室

　　C 公众开放日

　　D 绿色护考行动

　　E 城管普法活动

　　排序：

　　还有哪些宣传方式：

　　10.您认为“社会满意度测评”对城管融入社会治理的促进作用如何？

　　A 效果非常明显

　　B 效果明显

　　C 效果一般

　　D 效果较差

　　E 效果很差

　　F

　　11.您是否赞同把“社会满意度测评”纳入对执法人员的绩效考核？

　　A 非常赞同

　　B 赞同

　　C 一般

　　D 不是很认同

　　E 不认同

　　F

　　12.您对城管借助“智慧城管”等新技术融入社区治理的运作效果怎么看？

　　A 非常满意

　　B 满意

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意

　　F

　　13.您对城管以垃圾分类等专项整治为契机融入社区治理的效果怎么看？

　　A 非常满意

　　B 满意

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意

　　F

　　14.您对通过区域化党建联建等方式引领城管融入社会治理的效果如何看？

　　A 非常满意

　　B 满意

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意

　　F

　　15.您对社会第三方主体参与执法的必要性怎么看？

　　A 非常赞同，第三方的参与对于执法工作很有帮助

　　B 赞同，第三方会有一定的帮助

　　C 一般

　　D 不是很认同，执法毕竟是国家机关的事情

　　E 不认同，会起到负面作用，第三方不应该加入

　　F

　　16.您对“路管会”的这一制度的运作效果怎么看？

　　A 非常满意

　　B 满意

　　C 一般

　　D 不是很满意

　　E 不满意

　　F

　　17.您对城管部门“服务+管理+执法”三项功能在工作中的比例有什么看法？

　　A 7：2：1 （服务为主）

　　B 3：3：4（相对平均，执法为主）

　　C 3：1：6 （执法为主）

　　D 0：0：10（单一执法功能）

　　E 3：4：3（相对平均，管理为主）

　　F

　　三、您对城管执法融入社会治理的意见建议

　　18.当前，制约城管执法融入社会治理的主要因素有哪些？

　　A 融入动力

　　B 融入机制

　　C 融入能力

　　D 融入方式

　　F

　　19.您对城管执法工作融入社会治理还有哪些建议？

　　附件二

　　新时代本市城管执法融入社会治理的路径研究调研报告

　　一、调研总体情况

　　调研目的：为了推进市城管执法局重点课题“新时代本市城管执法融入社会治理的路径研究”，对本市城管执法系统融入基层社会治理情况进行全面排摸，为后续研究提供实践基础。

　　调研方法：采用问卷调查、会议座谈、实地考察、书面资料等相结合，调研对象覆盖区局机关工作人员、基层中队执法人员、居委会管理人员。

　　二、问卷情况概述

　　本次调研一共填写了2148份问卷（区局机关473人，街道执法662人，乡镇执法人员597人，村居委的416人；3年以下451人，3-5年425人，5-10年484人，10年以上788人）。

　　总体上大家对于城管执法融入基层的认可度非常高，达到了84.08%（其中有57.08%的人员是非常认同），只有5.3%持较为反对或者极为反对的态度。65.88%的人员对执法力量下沉街（镇）的效果比较满意或者非常满意，但也有10.43%持负面的评价。但是，我们在以单位为区分的研究中发现，街道城管执法人员的满意度显然较低，只有51.66%（镇城管队员是62.65%，区城管是67.66%，村居委是91.11%）。以工作年限为区分中，工作年限超过五年的对此满意度偏低，分别是62.4%（5到10年的）和62.19%（大于10年的）（3年以下74.27%，3-5年67.76%）。在其他的选项中，有人提出执法力量下沉之后，城管承担了许多非执法事项，而基层单位重实效，不重程序，不重队伍管理，对于依法行政的前景表示担忧。也有部分人员表示目前的下沉实际上还是一种区局和街镇的双管状态，基层队员夹在其中工作压力较大，不如索性彻底下沉。也有观点表示：“在下沉之后，在法治社会德大背景下，应当区分管理和执法的边界。管理在先执法在后，不能用执法的手段代替管理。更不能以没有执法权逃避管理责任。过多强调执法力量的下沉在一定程度上造成管理的缺失及执法效率下降。”

　　在具体的制度运行中，69.51%认为“社区工作室”认为对工作有帮助，6.79%表示不满意，认为该制度有碍于工作。有人指出响应民情效果还行，但目前来看，房管等管理部门管理缺位，导致城管进社区存在城管队员工作量大，应付繁杂的管理工作，执法方面反而弱化。也有人指出城管队员没有民警的执法权限，效果有限。也有人反映基层执法队员确实有在帮居民解决问题，但实际频次远远达不到台账规定要求，现实生活中也确实没有那么多问题需要城管出面解决，然而为了应付检查，评优等活动，城管工作室台账务必好看，导致了无中生有、胡编乱造的情况发生。

　　65.74%认为城管队员辅助村居委开展工作能起到积极作用，14.43%的人表示没有积极作用。相比较于局机关的70.82%和村居委的91.82%，基层城管执法人员对此评价并不是很高，分别是54.68%（街道）和55.78%（镇）。在其他中，有人指出帮助村居委可以从中了解部分执法难的原因，也可以找到一些让百姓很容易理解的执法解说和方法，但认为城管的主要工作仍然是执法，不能本末倒置，成为社区调解员。也有很多人表示担忧，即城管参与村居工作太多，会导致村居委工作人员推卸职责。他们认为在社区治理中，村居委干部始终应当是主要的角色，在化解矛盾中，街镇司法所也应当发挥作用。

　　相比于12345市民服务热线（2.16分）、城管执法平台（1.89分）和城市网格化综合管理平台（2.02分），大家认为“一网统管”平台（2.69分）最有利于城管融入社会治理。

　　与严明执法（3.08分）、与其他部门的有效沟通（2.32分）以及营造良好的社区群众基础（2.04分）更有利于城管融入社区相比，大家认为与村居委以及其他社会组织的有效合作（1.69分）则相对来说不是十分重要。

　　在工作方式中，城管普法活动（2.94分）、社区工作室（3.18分）、公众开放日（2.85分）以及城管局长接热线（2.95分）被认为是行之有效的手段，而绿色护考行动（1.71分）则相对并不看好。

　　60.9%认为“社会满意度测评”对于融入社区治理有促进作用，31.19%的人表示效果一般，6.8%认为效果不佳。基层对此的评价依然不高，分别是50.76%（街道）和50.08%（镇）（村居委85.34%，区机关67.23%）。有人指出，满意度测评是能有效的对城管工作进行测评，但是碰到无法解决，有私人矛盾的诉件，就很难考核。有人提到，社会满意度测评也不过是考验城管与属地街道、村居关系好坏的一个晴雨表。但是这种方式受人为因素干扰很大，测评应当要设置科学、全面、多维度。还有人认为，满意度评价作为一种评价机制，比较适合行政服务，不适合行政管理和执法，会影响依法行政

　　但是要将这项指标计入绩效考核时，49.9%的人员明确赞成，同时也有29.24%的人明确表示反对。基层单位反对的人员甚至比赞同的人员要多，例如镇队员40.87%反对（36.52%表示赞同），街道里37.31%表示反对（37.01%表示赞同）。有同志认为，满意度要纳入到考核中，技术难度比较大，不确定因素太多。有人将纳入的困难具体化为：“一，城管执法体系整体群众基础薄弱，群众本身对城管执法的认可度就有待提高；二，面对的执法对象又是社会中下阶层的群众，知识水平和层次有限，处罚以罚款、拆违为主，直接触及执法对象利益，实在难以让群众产生满意感；三，各基层中队执法指标高、任务重，为罚而罚情况普遍，也会激发群众不满；四，不同地区的群众与城管队员接触情况不同，例如，有些偏远村庄根本与城管无交集，无法做出有效评价。”

　　73.97%的工作人员对“智慧城管”等新技术融入社区治理的运作表示满意或者非常满意，21.83%的人表示一般。街道的执法人员对目前智慧城管的效果的满意度相对偏低，只有63.6%。有人提出目前智慧城管的覆盖面还不够，功能还只是停留在观察层面，需要进一步提升。APP中的BUG还比较多，需要处理。

　　77.37%的人员认为城管以垃圾整治等专项活动介入社区治理效果比较好，只有3.54%的人表示不理想。部分同志表示还是应当加强宣传教育和前期的管理工作。

　　77.47%的人满意或者非常满意通过区域化党建联建等方式引领城管融入社会治理的效果，只有2.51%的人表示不理想。

　　81.47%的人明确赞同第三方主体参与执法，9.12%人表示反对。有同志认为第三方应当起到辅助协助作用，参与发现等，但执法本身需要专业执法人员独立完成，以保证专业度和权威性，也确保市民合法权利受到保障。也有人指出目前第三方参与执法中存在层层转包或虚报到岗人数，实际管理效果和预期有较大的差距。

　　62.8%的人对“路管会”的运作持有满意或者非常满意的态度，基层人员依然满意度不高，只有52.11%（街道）、56.62%（镇）表示满意。以工作年限来看，5年到10年（57.65%满意）和10年以上（58%满意）对该制度的满意度也并不高。此外，所有人中只有4.32%的人表示效果不满意。

　　对于“服务+管理+执法”的工作安排比例，34.4%的人认为应该是“ 7：2：1 (服务为主)”，29.98%的人选择“3：3：4(相对平均，执法为主)”，19.32%选择“3：1：6 (执法为主)”，10.61%选择“3：4：3(相对平均，管理为主 )”，3.96%人选择“0：0：10(单一执法功能)”。此外，还有3：2：5（执法为主），1：1：8（执法为主，兼顾管理和服务），1：5：4（管理为主，执法为手段），3：6：1（管理为主）等多个方案。

　　相关人员认为融入机制（78.4%）和融入动力（63.64%）是最为关键的要素，融入方式（65.64%）则相对较为次要，而融入能力（48.56%）似乎并不是主要的问题。有人提出目前的体制双重管理，体制不全，重心不定。在下沉过程中，其他相关部门融入速度慢，整体不协调。还有人希望在法律和制度上对城管的工作应当有更多的支持。

　　在文字性建议中，比较有代表性的意见有以下几个方面：

　　一是对城管融入社区治理时机的担忧。有人认为：“时机尚未形成，城管单一作战，孤立难支。执法力量不足，基层管理能力，动力不足，城管难以改变，共治局面尚未形成。与其说一网统管，不如说是城管统管。”有人认为：“融入社会治理必须强调多方共治，单方面让城管主动融入了，其他部门后面缩着，让城管工作独木难支。”另外，有人担心：“城管执法工作是管理缺失后执法保障的屏障。融入社会治理在一定程度上容易造成管理推诿。建议适度融入。”有人建议相关工作的开展，市局和区局应当做好前期一线调研和意见征询工作，从而提升相关措施落实过程中的实效性，最好能有在法律或者规范性文件层面上的支撑。

　　二是对融入的工作方式方法的建议。在工作方式上，针对执法力量下沉后街道对城管力量使用的情况，有人认为应当以执法为出发点：“应以依法行政，为民执法为主要出发点，融入社会也要依托法律为基础，切实做到依法执法。”有人建议：“还是要跟公安学习，相对要专职，如建立社区城管（参照社区民警）。”有人根据疫情防控期间的体会，认为：“在疫情防控工作中的体会，把固定的对象、特定的人员，在日常工作中要有交集，不能等违法违规行为发生后再处置，平时巡查、检查时要踏进一步，融入相关，绝大部分群众是能接受的。”在多部门合作上，有人强调在融入过程中的多部门协作，例如“与街道、交警、市场监管等部门数据共享，提高工作效率，避免重复劳动”、“提升加大城市管理联席会议层次与联动协调匹配力度，助力处置综合性历史性问题”、“审批部门应当与执法部门加强信息和数据的传递和共享”等观点。还有的人希望“一网统管”要能切实发挥统合管理的效用，而不是最终变成城管部门统管的局面。

　　三是对城管执法工作的建议。在自身能力建设方面，有人建议应当加强法律法规的学习，提升执法能力和水平。同时，有关部门做好普法宣传工作，同时加强舆论引导，改变公众对于城管队员的形象认识。同时有人建议：“做大做强特色执法领域，做到无懈可击。不要面面俱到，这几年增加了多条执法款项，牵涉了大量的精力及执法成本。基层苦不堪言。对一些对社会普遍现象的违法，比如垃圾分类紧盯不放，像警察处理交通违规一样，一定会取得良好的社会治理效果。”在执法权限和方式方面，还有人建议应当加强城管执法的行政强制权。同时，管理和执法两部分的职权应当加强合作，甚至有人提出了“管执合一”的建议。此外还有类似于“应当取得设立疏导点的许可，便于更好地维护街面市容”的具体建议。在队伍建设方面，有人建议如果下沉，希望加强对街镇分管领导的法治培训，避免瞎指挥的情况。也有人希望多关注关注队伍人员的成长问题，尤其是青年队员的成长和进步。

　　三、调研访谈中反映的主要问题及建议

　　为了深入了解相关人员的思想动态、工作中存在的问题及建议，课题组先后走访了虹口区城管执法局、奉贤区城管执法局、普陀区长寿路城管执法中队、上海市公安局治安总队、杨浦区开鲁六村城管工作室、杨浦区长阳创谷园区城管工作站、长宁区天山二居委会、长宁区北新泾元丰小区居委会，访谈对象覆盖区城管负责同志、街镇领导、村居委主任、中队领导以及相关队员等人员。在访谈中，访谈对象反映的主要问题及建议如下：

　　（一）主要问题

　　一是基层执法力量不足的现象进一步显现。有同志提出，随着城管执法事项的不断增加，尤其是2020年3月新增的房管领域及文明施工执法事项201项，进一步增加了城管执法的工作压力。在“区属、街管、街用”体制下，面对日益增加的执法事项基层执法力量更加捉襟见肘，城区治理精度的提升对执法力量的需求也与日俱增。中队领导提出城管中队人员少则二三十人，多则五十人左右，与街道内公安近二百人的执法力量相比较，与现有的执法任务相比较，人员显然偏少。部分街道还提出执法硬件配套上离依法行政的要求还有距离，诸如办公场所、车辆更新、执法设备的配备上。

　　二是依法行政面临考验。调研中，相关同志反映，执法力量下沉之后，街镇的工作要求和目标与执法的要求和目标之间存在着一定的冲突，给执法工作的开展造成了困扰。例如，在落实“五违四必”“无违建”居村(街镇)创建等区域生态环境综合治理的过程中，为追求处置时效，一定程度上忽视了执法程序正当，而街道城管中队在“区属、街管、街用”体制下，较难准确把握法律程序与整治效率之间的平衡，“重实体，轻程序”现象仍然存在，依法行政水平仍需提升。

　　三是城管执法职责与协调职责的平衡难题。新增加201项执法事项，社区类事务越来越多，且难处理，80%的精力扑在社区。社区执法不只是对事件本身的执法处置，而要解决其背后的故事，城管承担了许多调解工作。有中队同志认为，城管是要跨前一步，但不可跨越门槛。这意味着要理清融入社会治理的门槛。城管面临执法职责与协调职责如何平衡的问题。然而，也有部分镇领导认为，城管过度集中拆违、无证设摊、跨门经营等重点任务，80%精力花在20%的事情上，其他事情干得少。

　　四是管理和执法的协调问题。部分调研人员认为，执法只是最终的解决手段。负有前端管理职责的部门应当加强管理，而不是将矛盾堆积到执法末端。这不仅会造成执法任务过重，也会造成矛盾难以化解。例如，社区停车难，物业和业委会同意把绿地改造成车位，但一些业主投诉其毁绿与违建，城管去执法，导致矛盾更加复杂。在一些村居委自治做得比较好的地方，村居委干部表示自治能解决的问题，如果城管、公安这些执法力量提前介入，反而会加大了问题处理的复杂性。

　　五是法律制度上的约束。一线执法部门认为虽然现在执法事项不断地增加，执法的目标和要求也不断提高，但是城管执法的方式方法还受到法律制度上的诸多约束和限制。例如，城管执法在处理小区僵尸车时，利用执法车辆来清运，被认定为违规使用执法车辆，被纪委约谈。还有比如城管队伍的强制手段较少，执法威慑力较小，处理复杂案情的能力较弱，诸如承重墙拆除检查中入门难的问题。

　　六是队伍建设的问题。调研中，有些同志担心执法力量全部下沉之后，队伍建设会遇到以下的困难：①职级晋升困难，完全归街镇管理之后，人员的晋升会街镇统筹，会影响到年轻、有能力的干部晋升；②人员交流困难，人员归区局管理时候可以进行跨行政区域的人员交流和流动。下沉街镇之后，人员只能固定在本街镇辖区内，不利于执法交流；③队伍的成长建设困难，在过去的执法制度中，区局对于中队执法能力和执法水平非常关注，也重视业务能力的增强。人员放到街道之后，承担新转进的执法任务和大量社会治理的任务之后，“来不及学”和“不知道怎么做”的现象普遍，执法效果肯定会受到影响。例如，在违法拆除承重墙执法中，部分队员表示看不懂房屋设计图纸和规划图，影响了执法效果。④队伍的梯队建设堪忧，除了前面反映的人数不足问题外，部分中队反映其所在中队里面还存在梯队建设的问题。中队现有人员中，有1/3预计在五年内要退休，而新招录进来的年轻队员，很多都会几年内更换工作。中队培养并保留有能力、有精力的执法队员比较困难。

　　七是与区局之间的关系问题。执法力量下沉之后，区局比较关注的问题是：①基层执法事项和区局执法事项之间的界限划分问题。目前城管的所有执法事项中，不可能全部由基层完成，还是会有部分会由区局来完成，那么就必须解决二者之间的权限划分问题。②人员和队伍管理中区局的定位。执法中队街镇管街镇用之后，在人员和队伍管理上，区局是否需要保有发言权，如何保有发言权，这都是需要考虑的。③案件的法律审核如何审查。案件的法律审核是办案质量的重要保证，也是国务院推行的三项重要执法制度之一。执法下沉到街镇之后，中队执法的法律审核由谁来做是一个比较大的问题。街镇的司法所暂时无法承担起相关的工作。区局介入的话的，方式、方法和责任承担等问题都需要细化考虑。

　　（二）主要建议

　　在调研过程中，收访人员针对上述问题也提出了一些自己的看法和建议，主要有：

　　一是制作基层执法事项清单。基层单位希望区局能够对目前已有的六百多项执法事项（未来可能还有其他执法事项）进行梳理，用清单的方式明确基层单位需要执法的事项。明确了职责之后便于相应的开展工作。

　　二是制定执法规范手势。市和区两级城管执法单位对现在的执法事项和执法要求进行研究，总结出相应的执法中必须要完成的规范动作，便于基层在执法过程中掌握和依循。

　　三是市局争取与相关部门联合制定配套性工作文件。为了规范执法下沉之后的工作管理，市公安局治安总队建议市局层面可以考虑与相关部门联合制定配套的工作文件。这样做，一方面可以对执法下沉有个整体性的考量，另外一方面，市里面多部门联合下文，使得基层单位彼此沟通协调上，能够有较为权威的依据，减少沟通的成本。

　　四是加强前端的管理工作。相关人员呼吁在基层治理工作中，不能以罚代管，需要将矛盾化解前置，执法只能是最终的手段。村居委、物业以及具有管理职责的部门工作应当到位。

　　五是借助“一网统管”加强基层多部门之间的合作。受访者都认为“一网统管”的建设是一个很好的工作契机。一方面可以此来提升执法的能力和水平，缓解执法力量不足的问题，另外一方面以这个平台加强街道内多部门的合作。

　　六是充分利用好“城管社区工作室”、“城管工作站”等执法宣传和法律服务工作。调研中，街道干部和村居委干部认为社区工作室如果用好了，就能够将很多问题及时处理在社区范围之内，走矛盾解决的社区“小循环”，而不是“12345热线”等引发的“大循环”。这项制度应当继续存在，并发挥积极作用。

　　七是加强区局对基层执法的业务考核监督。这些包括了：①区局应当承担起重大执法案件的法律审核。从目前来看，中队下沉到街镇之后，无论是司法所，还是街镇聘请的法律顾问，最多只能承担起对日常执法的审核。重大疑难案件的处理还需要区局在业务上予以指导。②在年度考核、职级晋升过程中，区局的评价应当占据一定的比例，从而保证一定程度上区局对基层执法的影响力。

　　八是关注基层执法队伍的建设。①提升执法中队在街镇中的地位。例如，街镇领导班子中的主要领导兼任未来执法中队的队长，加强执法队伍的话语权。②改善执法的硬件建设，如车辆、办公场所、办公设备等。③解决年轻队员的待遇和晋升问题，能否打通综合管理类公务员和执法类公务员之间的壁垒，实现某种程度上的人员流通，从而为年轻同志创造更多的机会。

　　编后语：城管执法系统融入社会治理是贯彻落实党的十九届四中全会精神的必然要求，也是上海“开创人民城市建设的新局面”的要求。本课题采用问卷调查、会议座谈、实地考察等相结合的方法，对本市城管执法系统融入基层社会治理情况进行了全面调研，在调研的基础上，总结归纳出本市城管执法融入基层社会治理的经验和工作模式，分析了本市城管执法融入社会治理面临的问题与挑战，并针对城管执法融入社会治理的路径优化提出了具体建议。课题成果紧密结合实际，论证充分、观点明确，对于进一步推动本市城管执法融入社会治理具有参考价值。

　　课题负责人简介：

　　蔡爱平，女，上海市委党校，副教授。

　　课题组成员简介：

　　陈海松，男，上海市委党校，副教授。

　　徐涛，男，上海市委党校，法学博士。

　　（责任编辑:邓海娟 核稿:陈书笋）

　　[①] 2020年上海市人民政府重点课题。

　　[②]2014年12月，上海市委、市政府通过了《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》提出要构建“1＋1＋1＋X”区县城市综合管理工作体系。其中，“一条热线”即市12345市民服务热线、“一个平台”即城市网格化综合管理平台、“一支队伍”即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法；“X个行政管理部门”即把执法工作移交给城市管理综合执法部门的相关行政管理部门，实现一口执法、多头支撑。