《政府法制研究》2020年第2期（总第330期）

　　●竞争是市场经济的动力机制，有效的竞争机制还需要建立在法治的基础之上。近年来，国家高度重视强化竞争政策基础性地位和竞争政策实施工作。在“十四五”时期，相比于产业政策，竞争政策将更加可能成为经济政策的核心。

　　●本课题对公平竞争法治保障的基本原理和上海方案进行了探索性研究，具体包括但不限于：构建以竞争政策为指导的公平竞争法律保障体系；通过公平竞争法治保障营造一流营商环境；修订《上海市反不正当竞争条例》；借助自贸区落实竞争中性原则；推进长三角一体化区域竞争政策协同。

　　公平竞争法治保障问题研究

　　课题负责人：应品广

　　一、竞争政策视角下竞争与垄断的含义

　　（一）对竞争的理解

　　从经济学的意义来说，竞争是市场的同义词，它是指市场主体为追求有利的市场条件，实现自身既定的经济目标而不断进行相互较量的过程。竞争的存在必须具备三个条件：第一，市场上存在多元的竞争参与者，包括竞争者和选择者；第二，竞争参与者之间的利益具有内在的制约关系，即一方经济利益的增加可能会造成另一方经济利益的减损；第三，具有实现竞争参与者利益的市场环境，即竞争者的胜败必须由市场体现出经济利益的增减。这些条件，就构成了市场经济意义上的竞争。

　　竞争既是一个动态的行为过程，又是一种市场资源配置的机制。

　　1.竞争是一个动态的行为过程

　　竞争首先表现为竞争者之间在内在动力、外在压力推动下的持续不断的动态较量过程。首先，在市场经济的条件下，追求利益最大化是竞争的内在动力。经营者总是希望以最少的投入获取最大的利润，消费者也总想以最少的支出获得最大的消费效用。因此，为了获得或保持市场的优势，竞争者中总有人率先通过改进技术、改进劳动组织、增加宣传广告、创造新的促销手段等提高自己的竞争能力。其次，面对这些率先进行“技术创新和组织创新”的经营者，其他经营者为了不被激烈的竞争所淘汰,也会投身于这样的“改进”中去。因为，正如马克思所说的，生产者要把自己的私人劳动转化为社会劳动，必须完成从产品到商品的“惊险跳跃”。如果跳不过去，就将在市场竞争中摔死，适者生存的市场竞争准则推动了竞争的发展。当这一过程普遍化之后，又会有一些新的企业开始新的一轮挑战和呼应，市场就在这样循环往复的竞争过程中持续，而人类社会也就在这样的探索和改进中发展。

　　2.竞争是资源配置的有效机制

　　竞争不仅表现为一个经济运行的过程，同时也是一种市场资源有效配置的机制。由于社会资源的稀缺，资源配置的效率始终是社会经济运行体制追求的基本目标。从本质上讲，建立市场经济体制的目的就是要利用市场竞争机制的作用。通过市场主体之间的不断较量，使那些成本低、质量好的企业能获取利益，企业规模不断扩大，而成本高、质量差的市场主体则退出市场。在竞争中所形成的市场价格，使资源从效益低的部门流向效益高的部门，从供过于求的部门流向供不应求的部门，由此达到合理有效的配置。因此，市场竞争从表面上看是企业和企业之间的价格或市场的争夺，而本质上则体现为社会资源在不同行业、不同生产经营者之间的流动。通过这种流动，促进了资源的有效利用。从这一意义上讲，竞争构成了市场经济体制的内在要素，是市场经济最基本的制度原则。

　　因此，作为行为的“竞争”与作为机制的“竞争”是两个相互联系又相互区别的概念。竞争行为是市场主体为了追求自身利益的最大化，与竞争对手争夺交易对象和交易机会的活动，以及由这种争夺行为连接而成的过程；而竞争机制则是指把经济主体的竞争行为导向增进社会整体利益这一目标的一种驱动力或经济体制结构，它由一系列的制度、规则、规范所组成。竞争行为的目标是个体利益的增进，竞争机制的目标是个体利益的增进与社会整体利益的协调。竞争行为是自发的，它可能导致两个方面的结果，竞争者在增进自身利益的同时，可能增进社会整体利益，也可能损害社会整体利益；而竞争机制是一种原理，以及人们对这一原理的运用，其结果只有个体利益与社会整体利益协调发展这一方向。我们可以这样理解，竞争机制是竞争这种经济行为的作用的优越性的体现；但竞争行为还有可能产生一些消极的作用，即在竞争过程中也含有对竞争机制的偏离性因素。这就不难理解，为什么自由的市场竞争会导致经济发展的停滞甚至倒退。

　　（二）对垄断的理解

　　1.法学语境下垄断的本质是“限制竞争”

　　在不同的语境下，垄断具有不同含义。在中国词源学意义上，垄断一词源于孟子“必求垄断而登之，以左右望而网市利”。在经济学意义上，垄断主要是指少数企业为了获得高额利润通过相互达成协议、联合或者单独排挤竞争的方式，对一个或几个部门商品的生产、销售和价格进行操纵和控制。在反垄断法意义上，垄断特指排除、限制竞争以及可能排除、限制竞争的市场地位和市场行为。垄断既是一种状态，比如独占、寡头的市场结构状态，更是一种行为，即垄断行为，或者限制竞争行为，包括垄断协议行为、滥用市场支配地位行为、具有排除限制竞争效果的经营者集中行为，以及滥用公权力实施的垄断行为（包括但不限于行政性垄断行为）。

　　根据不同的标准，垄断还可分为不同类型（参见图1）。根据市场结构划分，垄断可分为独占垄断、寡头垄断、联合垄断；根据垄断产生的原因划分，可分为经济垄断、自然垄断、国家垄断、权利垄断、行政垄断；根据具体组织形式划分，可分为短期价格协定、卡特尔、辛迪加、托拉斯、康采恩、其他组织形式的垄断 ；根据垄断发生的地域划分，可分为国内垄断和国际垄断；根据垄断的立法价值取向划分，可分为合法垄断和非法垄断。

　　图1：垄断的类型

　　2.垄断的根源是市场失灵和政府失灵

　　垄断是市场失灵的典型表现之一。竞争是市场经济的动力机制，但是竞争是有条件的。在自由竞争状态下，由于优胜劣汰或者通过采取不正当竞争手段，会出现市场垄断，减弱竞争的程度，使竞争的作用下降。一旦企业获利依赖于垄断地位，竞争与技术进步就会受到抑制。因此，市场本身无法消除垄断力量及其趋势是导致垄断状态和垄断行为的主要原因。与此同时，由于政府天然掌握公权力，具有动用手中权力与市场力量相互结合的动力，从而也容易滋生滥用公权力排除限制竞争的行为，从而导致政府限制竞争行为。因此，政府失灵也是导致垄断的重要原因之一。

　　图2：垄断导致的福利净损失和福利转移损失

　　经济学理论认为，垄断会促使经营者提高价格降低产量，从而导致两类损失：福利净损失和福利转移损失。以图2为例，在充分竞争市场中，经营者会在边际成本P1之上定价，产量为Q1。 此时消费者剩余为三角形AP1S，生产者剩余为0，生产者剩余与消费者剩余之和达到最大。 在垄断状态下，价格将被提高到P2。 此时消费者剩余只剩下三角形AP2R，消费者剩余损失为a与b的面积之和，生产者剩余则增加为面积b。对整个社会而言，价格从P1涨到P2，产量从Q1降到Q2，导致了总计为a的福利净损失。这部分损失没有得到任何弥补，是纯粹的净损失。而对于消费者而言，则还包括因福利转移而导致的损失，即面积b。因为b是提价后从消费者剩余转向生产者剩余的部分，因此称为“福利转移”。福利转移并不是纯粹损失，但是对于那些以消费者利益保护为反垄断法终极目标的国家而言，这部分损失直接导致了消费者福利的减损，因此也被视为是垄断损失。

　　反垄断法的目的，正是对“限制竞争行为”进行法律规制，从而恢复自由竞争状态，减少垄断的福利损失。此外，不正当竞争也属于市场失灵的表现形式，与之相对应的则是反不正当竞争法。在我国，反垄断法和反不正当竞争法共同构成竞争法，成为竞争政策的核心内容。

　　（三）对竞争政策的理解

　　市场机制对资源良性调配的机制依赖于对个人追求私利行为的有序引导规则。竞争机制本身并不足以将在个体利益驱动下实施的竞争行为引向提升经济效率和消费者福利并最终促进社会整体利益的轨道上来。偏离轨道的行为，比如不正当竞争行为和限制竞争行为，会破坏竞争机制，降低资源配置效率。因此，有效的竞争机制还需要建立在法治的基础之上，特别是建立在完备的产权制度、交易制度和竞争制度的基础之上。竞争政策的作用在于实现竞争机制的有效运行，确保市场竞争成为资源配置的主要方式。

　　竞争政策至少具有三层含义。这三层含义所覆盖的竞争政策的范围因不同语境和视角而有所不同，但是区分这三层含义对于理解中国竞争政策具有十分重要的意义。

　　1.第一层含义：竞争政策等于竞争法

　　在国际层面，不论学术界还是实务界，谈到竞争政策时，通常与竞争法同义，而且主要指反垄断法。即，竞争政策就是通过反垄断法规制各种限制竞争的行为，包括禁止垄断协议、滥用市场支配地位和防止限制竞争的经营者集中，而较少涉及反不正当竞争法。这很好理解：一方面，一个国家最核心的竞争政策往往就体现在竞争法或者反垄断法之中，即竞争法是实现国家竞争政策的根本手段；另一方面，反不正当竞争法更多的是作为民法的特别法而存在（尽管这种观点已经饱受争议），较少引发国际影响、国际冲突和国际协调。

　　2.第二层含义：竞争政策包含所有促进竞争机制运行的政策

　　在这层面，竞争政策不仅包括竞争法，还包括产业政策、财政政策、投资政策、贸易政策、知识产权政策、环境政策等其他经济和社会政策中“促进竞争”的那部分。比如，产业政策中的结构性改革、放松规制等，如果基于促进竞争的目的，可视为竞争政策的组成部分。 再比如，降低关税和非关税壁垒、促进贸易便利化的贸易政策，减少投资审批的投资政策、防止“专项性”补贴的财政政策，也属于促进竞争的竞争政策。此外，针对国有企业开展混合所有制改革、鼓励政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, PPP）等，也都体现了竞争政策的内涵。

　　澳大利亚的“国家竞争政策”（National Competition Policy）很好地体现了这个层次的竞争政策的内涵。1995年，通过各级政府之间签订政府间协议的方式，澳大利亚形成了自己的国家竞争政策。其政策框架不仅包括竞争法，还包括针对传统垄断行业的改革、针对国有企业的竞争中性规则以及针对立法的竞争审查等内容。比如，通过对垄断行业 开展结构性改革，一方面在传统的垄断行业引入竞争，另一方面则加强价格和质量监管，降低第三方接入垄断基础设施的门槛；在“竞争中性”基础上规范国有企业的行为；此外，各级政府对可能排除、限制竞争的1700多部立法进进行了竞争审查。

　　竞争政策的这层含义表明，竞争法本身不足以解决经济社会中“限制竞争”的那些制度条件，需要将竞争政策的理念融入其他经济和社会政策，才能够从制度上保证竞争机制的有效运行。

　　3.第三层含义：竞争政策指所有能够影响竞争机制运行的政策

　　在这个层面，竞争政策既包含促进竞争机制的政策，也包括阻碍竞争机制的政策。即促进垄断或限制竞争的政策也可称为有关竞争的政策。 这是因为，维护竞争机制的政策目标有可能会和维护社会公共利益或假借公共利益之名的其他政策目标发生冲突。比如，关税和非关税壁垒、交易和投资的准入门槛、价格和数量管制以及财政补贴等，均是影响竞争的政策。这些政策的出台并非基于促进竞争的目的，但是出于社会公共利益的考虑，有时促进竞争的竞争政策只能屈从于限制竞争的政策。

　　A代表第一层含义

　　B代表第二层含义

　　C代表第三层含义

　　图3 竞争政策的三层含义

　　4.区分的意义

　　第一，有助于从多角度理解竞争政策，避免仅从反垄断法的角度出发看待竞争政策，促进不同政策之间的协调。从反垄断法的角度理解竞争政策，竞争政策的推广只需要完善法律规则和加强法律实施即可。但是，目前来看，竞争政策的推广面临的困难主要不在于反垄断法本身，而是如何将竞争政策的理念渗透到其他经济和社会政策之中。由于我国长期以来并不重视竞争政策，许多经济和社会政策中仍然存在大量的限制竞争内容。竞争政策的推行必然会和这些限制竞争的政策产生冲突。竞争政策的上述三层含义，为理解竞争政策并界定相关政策是否具有“促进”或“限制”竞争的性质提供了可能性，同时具有防止基于“公共利益”的理由排除竞争政策适用的指导性。

　　第二，有助于认清竞争政策的“属地性”，即对竞争政策的理解在不同国家和地区有不同侧重。在发达经济体（比如美国和欧盟），对竞争政策的理解以第一层含义为主。由于竞争政策的理念已经渗透到发达经济体的大多数经济和社会政策之中，因此其在国际层面推行烙有欧美印记的竞争政策理念和制度时，较少关注到发展中经济体尚在体制和政策层面存在大量“限制竞争”的内容。比如，美国学者在相关论述中，基本上将竞争政策的概念与反垄断法的概念等同。 在欧盟，谈及欧盟竞争政策，基本上也等同于欧盟竞争法。与此相反，对于包括中国在内的发展中经济体而言，不对其他经济和社会政策之中限制竞争的因素加以规范，竞争法本身的施行就会遭遇很大困难。因此，对于许多发展中经济体而言，更值得关注的不是竞争法本身，而是在竞争法之外如何推行和贯彻竞争政策的理念。基于此，才有国内学者指出，有必要确立“竞争政策是与竞争法并列”的概念。 这是发展中国家的竞争政策更加侧重竞争法以外的、旨在促进和保护竞争的政策措施的表现。

　　第三，竞争政策涵盖“竞争法和与竞争相关的政策”的观点，有助于深入认识当代社会“法和政策”的关系。根据覆盖范围之大小，“政策”具有两层含义：（1）从狭义角度看，政策专指没有被法律所包含的原则、方针和策略，比如执政党的方针政策和没有表现为规范性法律文件的内容；（2）从广义角度看，政策是包括法律在内的所有能够对不特定多数人产生影响的原则和规则。但是，正如有学者所言，在西方社会，提及政策，往往想到的是法治；而在我国，谈到政策，往往想到的是人治。 这是因为，西方社会的政策往往是“法治化”的政策，而我国的政策往往存在法治的缺陷（不论在实体还是程序上）。在现代社会，越来越出现“法的政策化”和“政策的法治化”的趋势。所谓法的政策化，是指在现代社会，法越来越不能依赖法典和立法机关制定的法律，因此出现对政府的概括授权，通过政策方式体现法治理念；所谓政策的法治化，是指将政策的制定、出台和实施过程纳入法治轨道，遵循法治程序，并且对错误或失误的政策实施问责。竞争政策正是“法的政策化”和“政策的法治化”的集中体现。 比如，日本著名经济法学者金泽良雄在其《经济法概论》一书中提及，经济法就是经济政策法，竞争法就是竞争政策法。 在中国目前的制度生态下，法的政策化已经成为常态，但是政策的法治化尚未成为一种习惯。因此，对于竞争政策的研究，或许有助于从一个侧面促进我国政策的法治化的形成。

　　二、构建以竞争政策为指导的公平竞争法律保障体系

　　（一）国家对竞争政策提出明确要求

　　在经历了四十余年的经济体制改革历程之后，我国竞争政策已经起步并初见成效。在较长一段时间内，我国虽有竞争政策的实践，却无竞争政策的理念，直到《反垄断法》出台，才首次以立法形式明确“竞争政策”的概念，赋予了国务院反垄断委员会“研究拟定有关竞争政策”的职责。但是由于该规定从属于《反垄断法》，从反垄断委员会和竞争执法机关的角度，极易将其仅理解为“竞争法律”或“反垄断政策”，而忽视了对于我国这样的转型国家而言，法律之外的体制改革和竞争推进同样是竞争政策的重要内容。

　　但是，近年来，国家层面的有关提法开始发生重大变化，为我国竞争政策的发展提供了重要契机。从党的十八大报告提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”开始，中国共产党在系列全会的公报中表明了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的决心，并提出了“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”、“深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性”、“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”、“要依法全面履行政府职能，推行政府权力清单制度”、“形成对外开放新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全服务贸易促进体系，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放”等一系列与竞争政策相关的表述。这些决定表明，我国的经济政治体制改革已经到了全面推进的关键时期。不论是“全面深化经济体制改革”还是“全面推进依法治国”的目标，都指向了处理“政府与市场的关系”这一核心问题。从最初的“更加尊重市场规律”到“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”再到“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用”，表明执政党对于市场的作用的认识在逐步强化，市场竞争在调节经济中的决定性作用成为正确处理政府与市场关系的基础原则。

　　另一方面，竞争政策的相关制度构建开始发力。在《反垄断法》中首次提出“竞争政策”概念之后，在2015年，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》和《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》等文件相继提出“强化竞争政策和产业政策对创新的引导”，并明确“要逐步确立竞争政策的基础性地位”。在长期重视产业政策的国家，这是一个重大的转变，可以说是国家在关于全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的现实要求基础上，借鉴国际经验，经过充分论证后提出的一项重大决策。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法；健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度；放宽市场准入，健全市场退出机制；健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。2016年4月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，审议并原则通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），探索建立了我国的公平竞争审查制度。至此，中国的竞争政策有了两个强有力的政策工具——反垄断执法和公平竞争审查制度。这标志着建设我国统一开放、竞争有序的市场体系和落实中共中央和国务院提出的“逐步确立竞争政策的基础性地位”的要求迈出了关键一步，我国的竞争政策体系开始初步形成。

　　党的十九大强调，要打破行政性垄断，防止市场垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6号）将竞争政策、建立和维护公平有序的市场竞争环境和全国统一大市场，强化反垄断和反不正当竞争执法力度提到突出的位置。《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（2017年9月8日）提出，要落实公平竞争审查制度，确立竞争政策基础性地位。全面实施市场准入负面清单制度，保障各类市场主体依法平等进入负面清单以外的行业、领域和业务。反对垄断和不正当竞争，反对地方保护，依法清理废除妨碍统一市场公平竞争的各种规定和做法，完善权利平等、机会平等、规则平等的市场环境，促进各种所有制经济依法依规平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。”2018年6月28日，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话中强调：各地区各部门要大力清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，今后制定政策都要进行公平竞争审查评估，出台优惠政策也要以普惠性政策为主。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上强调：要营造公平竞争环境。打破各种各样的“卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间。要鼓励民营企业参与国有企业改革。要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，推进反垄断、反不正当竞争执法。2018年12月召开的中央经济工作会议指出，“结构性政策要强化体制机制建设，坚持向改革要动力，强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境。”市场监管总局张茅局长在2019年全国市场监管工作会议上强调要“以竞争政策统领市场监管各项工作，把竞争政策理念贯穿到监管全链条。加快研究制定竞争政策指导意见，健全竞争政策体系，丰富竞争政策实施工具。”

　　以上表明，党中央国务院高度重视强化竞争政策基础性地位和竞争政策实施工作。在“十四五”时期，相比于产业政策，竞争政策将更加可能成为经济政策的核心。以竞争政策为突破点，能够全面贯穿和影响其他经济政策，从而进一步推动改革开放，助力实现“两个一百年”目标。

　　（二）构建“五位一体”的公平竞争法治保障体系

　　在新形势下，我国可构建“五位一体”的公平竞争法治保障体系：（１）以竞争政策为指导实施竞争法，特别是以建立统一的竞争执法体制为重要突破，大幅度提升竞争法的实施效率；（２）以竞争政策为路径全面规制政府反竞争行为，特别是以公平竞争审查制度的实施为重要突破，启动新一轮政府职能转变、依法行政的体制改革；（３）以竞争政策为视野促进消费者政策的发展，特别是以倡导“消费需求激活供给侧竞争”理念为重要突破，融合消费者政策与竞争政策，提升消费者保护在市场秩序的监督作用；（４）推进产业政策的竞争政策化进程，特别是以若干垄断行业政策为重要突破，深化垄断行业的“竞争化改革”；（５）有步骤地推进竞争文化的弘扬与普及，特别是以开展“竞争合规”为突破口，在政府、企业和社会公众各个层面形成共识。“十四五”时期，上海市可以围绕以上五个方面，着力构筑公平竞争法治保障体系。

　　1.以竞争政策为指导推进竞争法律实施

　　《反垄断法》第九条规定了国务院反垄断委员会的首要职责就是“研究拟定有关竞争政策”，这将对反垄断法的实施产生重要影响。我国反垄断法实施已10年多，但尚未充分发挥其积极功能，这与我国缺乏明确的竞争政策目标有着直接关系。必须针对现状及发展趋势对我国竞争政策进行全面研究，以此主导和影响反垄断法的实施。

　　第一，协调反垄断法的多元目标。我国《反垄断法》是多元化目标的典型。尽管这些目标（保护竞争、提高效率、保护社会公共利益和消费者利益）在大多数情况下是趋于一致的，但也可能存在冲突。当各种目标之间出现冲突时应该如何权衡和取舍，法律未有明确规定。加上反垄断法实施具有的不确定特点，在法律实施中的政策性引导和解释是至关重要的。显然，国家的竞争政策目标及其阶段性目标走向的明确定位，对于反垄断法的实施具有重要意义。由于我国执法体制的特殊性，存在着竞争执法与行业监管协调、执法机构之间协调、行政执法与司法衔接等现象。这尤其需要在竞争政策的统一影响下，统一执法理念和政策选择，并在竞争政策的统一指导下实施反垄断法和其他经济政策，以形成对市场行为的规制合力，防止因冲突而降低执法的效率。

　　第二，确定反垄断法在垄断行业中实施的边界。虽然改革开放以来，我国在垄断行业中逐步引入竞争，但《反垄断法》对垄断行业的规制空间仍然极为有限。垄断行业引入竞争机制的效率与现实的管制政策的实施产生了严重的冲突，而解除抑或放松管制又难以抑制垄断行业巨大的市场力量。如何在行业管制中引入和发挥竞争法律的调整作用，这在世界各国都出现了不同程度的困境，而由于经济体制、文化传统、所有制等各种因素的渗入，这个问题在我国就变得尤其复杂。保护竞争的各项政策与立法不可避免地要在多种利益主体的角逐中产生，而行业管制中的权力寻租行为往往会加剧这种部门利益之间的冲突。发达国家无一例外都是通过竞争政策的制定和实施，厘清行业“合法垄断”的边界，确定反垄断法在垄断行业中实施的空间，合理地对具有垄断行业竞争行为规制的各部门进行权力配置，最大限度地提高资源效率和社会福利。我国垄断行业在经济结构中占了较大比重，对社会经济生活有着重大影响。随着垄断行业市场竞争范围的日益扩大，政府直接管制范围的逐渐减少，《反垄断法》的适用必须从“一般除外，例外适用”转向“一般适用，例外豁免”的格局。“十三五”时期要逐步达到在竞争政策的指导影响下，使反垄断执法机构进入行业监管机构全面统制的领地，解决规制机构之间权力配置的难题。

　　第三，在竞争政策影响下明确法律实施的制度标准。在竞争法实施中，许多判断标准需要界定，如“社会公共利益”、“实质性影响竞争”等；有许多控制标准需要明确，如经营者申报与集中的审查标准、“安全港”(safe harbor)设立和适用的标准等；有许多具体制度需要细化，如宽大制度、承诺制度、豁免制度等；还有许多数额需要确定，如行政罚款数额、民事赔偿数额等。在各国竞争法实施的实践中，上述标准的确定和界限的划分，无一不是与国家的竞争政策目标相吻合。日本、德国等国家在上述制度标准变化中，直接体现了国家竞争政策的影响就是明证（如豁免制度的变化）。我国在决定这些标准和界限时，同样离不开对竞争政策目标的整体把握。从本质上讲，经济法律对竞争政策的遵循，是成文法在应对社会快速变迁环境时必然出现的现象，任何超前或者滞后于竞争政策目标的标准都将削弱经济法律实施的效率。

　　2.以公平竞争审查制度为抓手全面规制政府限制竞争行为

　　在我国，凡是影响体制改革进程、阻碍社会经济发展、损害民主法治制度的行为，几乎都与政府经济权力运行有关。“十四五”期间的一项主要任务就是规范政府行为，尤其是政府经济权力的运行，它直接关系到国家治理现代化的实现，影响经济体制运行的效率。从资源配置的角度看，政府与市场是两种不同的配置方式（两种经济体制）。 政府体制与市场体制在不同时期交替成为资源配置的主角，形式上就是“政府与市场的关系”， 其背后蕴含的是权力与效率的聚焦。 消除行政性垄断的过程实际上就是实现市场化经济改革和维护经济民主的过程，是建设现代法治社会、法治经济题中之义，更是我国“十四五”时期要实现的重要目标。实践证明，以竞争政策为路径，以反垄断法为抓手，对以行政权力为来源所实施的市场垄断进行直接规制，是一种有效的制度安排。为此，我国应该建立“以竞争政策作为我国基本经济政策，以市场机制是否受到损害为政府经济权力运行判断的基本标准，以竞争政策的制定和实施为政府经济权力运行的规制路径，建立制约和监督政府经济权力运行的制度体系。”

　　竞争政策的实施是一个对政府经济权力运行的全过程和全方位进行监督、审查、评估、纠正的系统工程，而非仅仅出于对某一项行政权力运行结果的纠正和撤销。通过竞争政策的实施以市场效果为衡量标准，它用一种量化的工具去权衡政府权力在经济领域的正当性，一系列制度约束具有直观性、程序性和规范性，重视民意，更加体现经济民主的要求，从而有利于推进整个国家的民主进程。以传统思路在行政系统内自我纠偏的路径依赖，是硬碰硬的权力冲撞，规制者将更加强化权力依赖，被规制者也会因削减权力而产生改革动力的下降和产生负面激励。以中国的区域之间竞争为例，它造就了中国发展的奇迹，也带来了严重限制竞争的弊端。以竞争政策全面规制政府经济权力运行，是一种软着陆的方式，将有效缓解改革风险，降低改革成本。

　　我国已建立公平竞争审查制度。根据该制度，行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政法规、国务院制定的其他政策措施、地方性法规的起草部门（以下统称“政策制定机关”），在政策制定过程中（“增量部分”）应开展公平竞争审查，并按照“谁制定、谁清理”的原则，有序清理“存量部分”的政策措施。接下来，可进一步以落实公平竞争审查制度为抓手，对政府排除限制竞争行为加以约束。

　　首先，可以推动公平竞争审查的“常态化”和“精细化”。目前的公平竞争审查制度是依据国务院“文件”构建的，其实施可能落入“以文件查文件”的桎梏。在我国当前情况下，对于政府限制竞争行为的规范，在一定程度上比对私人限制竞争行为的规范更加重要。因此，实现公平竞争审查制度的“入法”，是确保公平竞争审查制度在今后得到进一步推行的重要法制保障。在国家层面，可通过修订《反垄断法》纳入公平竞争审查制度的内容，明确公平竞争审查是我国竞争政策的重要组成部分；还可通过国务院颁布《公平竞争审查条例》、国务院反垄断委员会发布《公平竞争审查指南》等方式，将公平竞争审查制度纳入法治化的轨道。在地方层面，比如上海市也可通过发布公平竞争审查指南的方式，推动公平竞争审查工作的常态化和精细化。

　　其次，可以借助第三方评估实现“增量”审查与“存量”审查并举。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）提出要探索第三方评估机制，这是弥补政策制定机关“专业性”不足的有效方式。但是，目前来看，即便是“第三方”本身，也亟待培育。竞争主管部门、科研院所、咨询机构等有必要发挥合力，组建包括法学家和经济学家在内的足以胜任审查工作的第三方评估机构，承接政策制定机关的竞争审查工作。将来，第三方评估应当成为自我审查的主要方式。此外，《意见》当前重点关注的是增量审查。由于存量规模巨大，在制度实施的初期就重点对存量进行攻关确非明智之举。但是，从长期来看，存量审查也不能忽略。特别是石油、食盐、电信、金融、媒体等领域存在的诸多“政策性垄断”，只能通过存量审查的方式予以破除。实践中，有些地方已经开始尝试这种做法。比如，据媒体报道，2015年以来，贵州省已经开始对影响公平竞争的优惠政策开展全面清理，并组织专门培训。 但是，受部门利益或地区利益的约束，依靠政策制定机关本身来开展存量审查确实可能存在审查力度不足的情况。在这种情况下，独立的第三方评估可以有效弥补这种不足。与此同时，审查过程中还有必要重点关注各种补贴措施，推动行业法的“竞争法化”，实现竞争政策的理念渗透到其他经济之中。

　　再次，可以考虑进一步优化制度配套。一是纠错机制。《意见》已经确立了定期评估机制，并要求将评估结果向社会公开。除此之外，还有必要防止政策制定机关通过自我审查将“不合理”的政策措施“合法化”，即将很可能排除、限制竞争的政策评估为符合社会公共利益的政策。因此，对于自我评估，应当有“纠错机制”，比如，探索将自我审查的报告（包括论证过程）向社会公布，接受社会监督。

　　二是协调机制。不同的机构对于政策是否符合“公共利益”的看法可能是不同的。竞争主管部门更可能从是否影响竞争机制来看政策的合理性，而行业主管部门更可能从产业发展的角度看政策的合理性。目前，我国已经建立由28个部门和单位组成的公平竞争审查工作部际联席会议制度， 在国务院领导下，由发展改革委牵头，完成统筹协调推进工作开展、加强信息沟通和相互协助、研究拟定公平竞争审查制度实施细则等具体任务。各地方也可开展类似探索。这是一个良好的开端，可以通过竞争推进的方式实现竞争政策理念的逐步渗透，但是目前联席会议的组成仍限于政府部门，今后可考虑吸纳专家学者共同参与，进一步增强协调机制的中立性和专业性。

　　三是监督机制。《意见》明确了完善政府守信机制、加强执法监督、强化责任追究等内容，但是对于如何建立和健全政务和行政承诺考核制度、如何调查和处理未经公平竞争审查或违反公平竞争审查标准出台政策措施以及不及时纠正的地方政府或部门，尚未明确，有待进一步探索。我们认为，强化信息公开是开展监督的最便捷和最有效手段之一，可以通过强调信息公开来实施有效监督。

　　3.以竞争政策为导向推进产业政策的“竞争政策化”

　　所谓产业政策的“竞争政策化”，就是将产业政策改造为特别的竞争政策，在行业政策中融入竞争政策理念，减少通过产业政策实施限制竞争行为的空间。只有在产业政策中融入竞争政策的理念，逐步实现产业政策的“竞争政策化”的发展路径，才能最终消解不同经济政策之间的矛盾。 这就要求产业政策本身不限于解决产业内的特殊问题，还必须以促进自由和公平竞争为目标，解决限制竞争或不公平竞争的问题。如果产业政策本身以促进竞争作为其主要目标之一，那么竞争政策的基础性地位和优先适用也就实现了。

　　竞争政策影响下的产业政策和传统产业政策不同。第一，性质不同。传统产业政策侧重于行业规制和个别交易行为规制；现代产业政策以竞争政策为指导，侧重于竞争规制和全局性规制。第二，目的不同。传统产业政策表现为政府对市场的全面控制，以克服市场失灵为主要目的；现代产业政策应该以市场为导向，表现为在充分放开市场的前提下对市场失灵的“事后规制”，不仅克服市场失灵，也关注政府失灵。第三，手段不同。传统产业政策侧重行业规制、事前规制和主体规制；现代产业政策强调竞争规制、事中事后规制和行为规制。第四，效果不同。传统产业政策强调规制过程，忽略规制效果；现代产业政策不仅追求程序正义，更要建立事后评估机制和反馈机制，从效果出发矫正过程，形成良性循环。

　　竞争政策是具有全局性、统领性功能的基本经济政策，相比于其他经济政策更能有效处理政府与市场之间的关系。因此，应当改变以往主要依靠产业政策实施市场规制的理念，改为主要依靠竞争政策实施市场规制。换言之，应该从“重行业规制”和“重个别规制”到“重竞争规制”和“重全局规制”。将竞争政策作为基础性经济政策，是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的基本前提，相比于行业规制、个别规制更具有基础性、全局性和优先性。

　　产业政策的竞争政策化可首先从垄断行业入手。这里所指的垄断行业，既包括具有网络特性的自然垄断行业，如电力、电信、铁路、民航、邮政等，也包括因某种经济的、社会的或者政治的原因，政府或法律规定只有获得特许才能进入的政策性垄断产业，如烟草、盐业等。非市场性垄断的存在对市场经济制度造成的损害依据有目共睹，成为各国体制改革的重点对象，也是竞争政策实施的难点所在。我国在这方面的改革已经破冰，多年的改革实践已经有了进一步深化的基础，“十四五”期间应该获得突破性的成果。

　　垄断行业的政府监管由来已久，如何划分政府监管和竞争政策的作用边界是这次改革需要实质性解决的问题。由于大量存在国家对产业结构的决策和调整因素，导致国有资本过度集中，不仅挤压了民营经济生存发展的空间，其运行的低效率还使社会福利减损。同时，对垄断行业的政府监管体制还使垄断行业普遍存在着严重的行政垄断。在行政垄断因素的推动下，垄断行业存在着明显的“溢出效应”，即垄断的弊端不同程度地蔓延到与自然垄断业务相邻近的行业之中，损伤了市场竞争机制的正常运转。而大规模国有资本及其保值增值的压力反过来又进一步加剧了垄断的溢出效应。垄断行业问题存在国有资本影响、行政权利滥用、自然垄断特征等各种元素的相互杂糅，它们互为因果，导致了改革的难度和成本极高。基于上述原因，我国除了要在垄断行业中引入竞争（已经是改革的必然趋势）同时还必须解决国有经济和行政垄断这两大问题。因此，必须有高于行业政策、又能统领其他社会经济政策的“竞争政策”进行协调，对策应该是：在竞争政策的原则和框架内，全面部署推动垄断行业改革与市场结构调整、国有资产布局调整相结合的行政体制改革，使垄断行业改革、削弱行政垄断和推动国有企业改革这三个方面互动前行。这也正是确立竞争政策基础性地位的意义所在。

　　产业政策的竞争政策化还可重点关注国有经济政策的竞争政策化。在竞争政策视角下，对国有垄断行为的规制不能仅依靠反垄断法，还需要竞争政策的全面推进。竞争中性政策是深化国有经济改革的重要政策工具，长期来看，中国需要建立符合自身需求的竞争中性制度体系。

　　第一，确定竞争中性的适用范围。实行竞争中性并不意味着所有的国有企业都应参与竞争。事实上，有些公益性服务以独家或垄断性的方式供应可能更利于公众。这就涉及到竞争中性的适用范围问题。竞争中性仅适用于从事“商业活动”的国有企业，不适用履行公共职能或从事公益性活动的国有企业。如果一个国有企业同时存在公益性行为和营利性行为，前者不适用，但后者适用。在实际操作中，可以通过如下方法大致确定国有企业的行为是否属于商业行为：（1）国有企业提供的产品或服务是否用于“出售”；（2）是否存在用户“付费”的情况，不管这个用户是民众、私营企业还是其他国有企业；（3）提供商品或服务的国有企业是否能够收回所有成本或者绝大部分成本。如果对于上述三个问题的回答是肯定的，那么一般可以认定其属于商业行为。此外，更简单的认定方式是制定适用于竞争中性的国有企业清单。通过这种方式，不仅免去了认定的麻烦，而且能够为列入名单的国有企业提供改革动力。

　　第二，建立竞争中性的投诉机制。投诉机制是确保竞争中性有效实施的关键制度。举证责任应由投诉者承担，证明竞争对手存在有违竞争中性的情况。由专门的投诉机构对被投诉的国有企业是否具有“竞争优势”进行分析，对有违竞争中性的国有企业采取一定的“矫正措施”。值得注意的是，竞争中性政策的实施并非为了打击有效率的企业，而是为了消除因为所有制因素即国有企业与政府的天然联系而产生的不正当竞争优势。如果竞争优势是国有企业通过提高经营效率而产生的，不属于竞争中性政策规范的范围。

　　第三，确定竞争中性的实施机构。根据《反垄断法》的第9条的规定，国务院设立反垄断委员会，其首要职责是“研究拟定有关竞争政策”。作为维持和发展竞争性市场机制所采取的公共措施，竞争政策本身即具有竞争中性的内涵。若能将竞争中性相关事宜及相关的投诉监督机制赋予反垄断委员会来实施，那么不仅能发挥其协调竞争执法机关和各政府管制机关之间的关系，还能有力地推动国有企业与私营企业之间展开公平竞争，将国有企业的不公平竞争优势降到最低。

　　第四，完善竞争中性的配套机制。竞争中性的有效实施还需要相关配套制度的支持，这些制度主要包括：（1）与竞争中性政策的制定与实施直接相关的制度，如竞争政策的透明度问题、行业立法与产业政策的竞争性审查、国有垄断企业适用竞争法的问题等；（2）促进和影响竞争中性政策的制定与实施的制度，如国有资产和国有企业监管制度，涉及竞争中性的税收政策、政府补贴政策、环境政策、融资政策以及土地政策等；（3）将竞争中性的实施与反腐败联系起来。特别是在大中型国企混合所有制改革过程中，很容易发生腐败案件。需要建立国企改革“防火墙”，关键是信息的公开化、公共参与的制度化和风险监管的明晰化。（4）构建适合于发展中国家的竞争中性评价工具。一项政策的好坏很大程度上取决于其实施效果，因此有必要对竞争中性政策的实施效果予以审查。但是，处于不同发展阶段、面临不同政策问题的国家显然不应该适用同样的评价工具和指标。因此，应该根据中国面临的“问题”来设计评价中国竞争中性政策实施效果的指标和方法。

　　4.以竞争政策为导向促进消费者政策的发展

　　中国经济发展已步入增速放缓的新常态，面临“四降一升”的严峻挑战。 随着经济发展，我国的经济发展方式由主要依靠投资、出口拉动向消费、投资和出口的协调拉动转变，特别强调消费对经济发展的贡献。供给侧的改革，市场监管现代化等的提出，均揭示了应该围绕消费经济转型的发展趋势。

　　首先，有必要将消费者保护政策纳入竞争政策的范畴。消费者的选择权、评判权是激活供给侧竞争的最好动力。保障市场能够及时发挥对消费者保护机能的前提是消费者要作为市场监管的重要落脚点，对其合法权益的保护不仅是市场监管体系的重要组成部分，也是国家竞争政策的主要目标，在有些时候可能是最终目标 。实践已经证明，消费者保护政策不仅仅是将消费者作为弱者进行直接保护，要充分发挥消费者对于市场竞争机制的监督作用。消费者不能仅仅作为被动接受保护的对象，而应该组织起来，成为市场秩序监管的一支强大的社会监督力量，其前提条件是将消费者保护政策纳入竞争政策的范畴。以竞争政策为依据支撑并融合消费者保护政策。

　　其次，有必要形成完整的竞争与消费者保护政策。消费者保护是一个国家经济文明的重要体现，是市场经济成熟发达的重要标志。完善消费者保护政策仅靠一部《消费者权益保护法》是不够的，应当在政策层面形成完整的保护体系。“十四五”期间可以启动该项体系的建设，增强全社会消费者保护意识、健全严厉的法律惩戒机制，建立竞争法律与消费者保护的衔接渠道（强化消费者在竞争法上的诉权、消费者利益作为判断竞争行为的标准等），这是从社会监督层面维护市场秩序的有效方式， 将消费者保护纳入市场监管的框架之内，明确相关主体的权利义务，通过国家市场监管机关的事前、事中和事后的监管，走出一条综合保护消费者权益的保护道路。

　　再次，推动形成消费者与经营者共赢的消费者保护模式。要抛弃以往“绝对输赢”的陈旧思想，努力推动形成消费者与经营者共赢的消费者保护模式。对于消费者的保护，不应局限于仅以消费者为受益方的单向法律设计，以促进经营者和消费者整体发展为目的的法律也不失为一种完善消费者保护法律体系的新型思路。以发达国家消费者保护经验看，经营者及其产业组织或协会经由相关法律规定，强化交易的安全诚信，提供全面的产品信息和服务，从而在保障行业自由公平健康发展的同时，为消费者权益的实现营造多元联动的交易氛围。 这类多元联动的模式有别于我国现行的对消费者倾斜保护，旨在协调市场交易各方，尤其是经营者发挥主体能动作用，有助于消费者维权的更加立体和有效。

　　5.以竞争推进为路径全面普及竞争文化

　　竞争文化是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。 是有利于市场经济体制的建立与完善的文化背景。在世界范围内，利用政府（主要是竞争主管机构）的作用推动竞争文化已经成为了普遍做法和发展潮流。 竞争文化所鼓励的竞争本身不是目的，竞争只是目前为止实现有限资源的优化配置的最佳途径。我国《反垄断法》实施已逾十年，《反不正当竞争法》实施已二十多年，我国原先十分淡薄的竞争文化得以迅速发育，变得浓厚起来。“发展依赖竞争，竞争需要规则”的理念，逐渐为社会大众所接受，并得到了更广阔的渗透与弘扬。

　　“十四五”时期是我国确立竞争政策基础性地位的关键时期，应该是竞争文化全面弘扬的关键时期，必须全力实施竞争推进措施。竞争推进的基本目标是“从宏观到微观”层层推进，影响政府立法、改良企业行为、提升民众意识，实现全社会竞争法律环境的优化。竞争主管机构在努力实施竞争法律的同时，也还必须注重“非执法机制”的实施，以达到从根本上促进竞争的目的。虽然由于“中国文化中存在的深层结构”以及“计划经济体制下的惯性”综合作用，固有文化在短期内可能还难以内生竞争意识， 但其他国家的经验表明，竞争文化的生成是可以培育的。应该更加重视竞争主管机关塑造竞争文化的作用，赋予其更多执法之外的竞争推进职能。

　　竞争推进是培育和弘扬竞争文化的最有效的路径，它对于我国竞争文化的构建具有重要意义：第一，竞争推进有利于消除影响政府的限制竞争行为。竞争推进的目标之一是影响政府（行业）的经济政策，使与竞争政策和法律相接，消除影响市场竞争的政府行为（政策法律法规）。消除可能存在的有损市场竞争的规定，这将在政府行政层面上弘扬竞争文化，对我国具有特别重要的借鉴意义。第二，竞争推进有利于进行垄断行业的一体化改革。各国垄断行业审查实行竞争推进的事实证明，不仅垄断行业改革有重大突破，国有经济改革也大有进展，更可喜的是竞争政策向其他经济政策渗透，使新的垄断也得到全面预防。这就在市场与市场主体层面上普及了竞争文化；第三，竞争推进有利于向社会民众全面渗透竞争文化。竞争文化是一国实施竞争政策的重要条件。在竞争推进中通过教育宣传，使民众了解竞争带来的经济优势，提高公众对“竞争有益经济”观念的理解与支持，营造和培育竞争文化。

　　竞争推进的主要任务包括两个方面：（1）针对承担制定经济政策（法律法规）的公共机构进行竞争推进。其具体目标是协调竞争主管机构与其他政府机构之间的关系。通过影响能对经济产生影响作用的机构，包括立法机构、政府经济管制部门，乃至司法机关，使国家权力的运用都能够以一种“竞争友好型”的方式去实施；（2）针对全体社会成员（特别是企业）的竞争推进，其具体目标是增进公众对竞争能带来利益的意识，以提高他们对竞争的优势以及竞争政策在促进经济增长、保护竞争方面的作用的意识。通过教育公众提高他们对竞争能带来效率的认识水平。而所有这些措施最后的落脚点都是构建良好的“竞争文化”的环境。

　　值得注意的是，发展中国家的竞争文化建设与发达国家的路径不同，通过法律的实施是竞争政策最好的宣传形式，以符合竞争政策的竞争执法带动竞争合规和竞争文化的发展是最有效的路径。相比于国外主要通过竞争宣传的方式推广竞争文化，对于发展中国家而言，通过竞争执法的方式推广竞争文化显然更具有现实意义。在“十四五”期间，要进一步加强对执法和司法的机理研究和案例分析，要达到“处理一个案件，教育一批企业，改变一种传统，改造一个行业”的效果。只有严格的执法，才能够促进企业和政府认真开展“竞争合规”（Competition Compliance），并久而久之达到内生“竞争文化”。在一个相对长远的周期里，竞争文化一旦扎根于一国的文化禀赋当中，那么它将对该国经济的可持续发展发挥难以估量的巨大作用。

　　三、上海市通过公平竞争法治保障营造一流营商环境的建议

　　营商环境是对影响投资者在一个国家或地区投资兴业的全部外部因素的概括描述。优化营商环境并不是说一定要给某类市场主体特别的优惠政策，而是要消除各种针对某类市场主体的特别性经济性歧视，实现市场竞争基础条件的平等。企业作为最主要的市场主体，其高质量发展的实质是生产高效率和产品高品质，其内因需要推动企业不断改进生产技术，优化资源配置，其外因需要构建公平合理的激励约束机制，保障企业能实现公平竞争。只有竞争的基础条件平等了，企业间的竞争才可能是真正的效率竞争，创新者和优秀企业才可以脱颖而出，否则创新者和优秀者可能会被淘汰。迈向高质量发展的现代化，必须在市场竞争中推进具有公平正义取向的竞争政策，让带有“中性”性质的普惠性政策，成为优化营商环境的目标取向。

　　为深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，本市已连续发布《着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案》《上海市进一步优化营商环境实施计划》等多个重要文件，本市市场活力得到巨大释放。截至2019年9月，全市市场主体总量已达262.967万户，其中企业总量213.7821万户。企业数量高速增长的同时，企业对公平竞争超一流营商环境的需求越来越明显，政府作为营商环境优化的责任主体应进一步发挥制度引领和实施主导作用。

　　（一）本市企业对公平竞争和一流营商环境的需求

　　竞争是市场经济的核心与灵魂，发达国家经验表明，经济赶超需要产业政策，经济变强依靠竞争政策，塑造本市经济转型发展新优势，需要实现由倚重产业政策向重视竞争政策的转变。本市企业对创造稳定、公平、透明、可预期的公平竞争市场环境有着三个方面的期待。

　　1.期待营造公平竞争的发展环境

　　企业高质量发展的实质是生产高效率和产品高品质，其内因需要推动企业不断改进生产技术，优化资源配置；其外因需要构建公平合理的激励约束机制，保障企业能实现公平竞争。只有在公平竞争的环境下，市场主体的创新行为才能不断被激发，高素质的人才能被配置到产出效率更高的企业，企业家才能更为专注地提升企业发展质量。企业普遍认为，营造公平竞争的市场环境，政府监管这只有形的手一定不能缺位，要切实保障市场主体能够平等地进入和退出市场，促使企业利润来自优质优价的市场竞争。

　　2.期待建立公平完善的市场规则

　　企业渇望的公平竞争环境，既包括对资源、资金、技术和人才等方面的平等竞争，也包括在政府采购、市场准入等需求方面获得平等对待；既包括政府税费等方面的公平，也包括奖励扶持等方面的公平。如果企业感到这些方面是公平公开的，就会激励企业通过加大创新投入、提升管理质量来降低成本，提高市场竞争力，形成良性的发展态势。企业期待一方面国家和政府部门通过制定完善质量、安全、环保标准等方式，对产业升级提出要求，通过政策激励引导产业升级的方向；另一方面，在符合国家法律法规和各项规制标准的前提下，应充分尊重和保障企业的经营自主权，对于什么产能是过剩产能、什么企业是僵尸企业、如何淘汰如何升级等，都交由企业作出判断，政府不能过多干预，更不能越俎代庖。

　　3.期待政府部门大力维护公平竞争的市场秩序

　　企业普遍感到在追求高质量发展的大背景下，需要在价值前端的技术竞争上有所作为。期待政府部门在四个方面更加努力，为创新创业扩展施展才能的空间：一是严格执行相应的质量、安全和环保标准，对不符合标准的严格处罚；二是加强对相关认证认可、检验检测机构的监管，提高服务质量和公信力，使高质量的产品能够得到消费者认可；三是加大对打击假冒伪劣、侵犯知识产权等行为的打击和处罚力度，不让违法者有机可乘；四是管造良好的营商环境，通过“放管服”改革降低企业办事成本，通过强化竞争，降低企业要素成本，通过完善促进创新发展的制度环境，为新技术新产业保驾护航。

　　（二）进一步完善公平竞争超一流营商环境的举措

　　政府是营商环境优化的责任主体，作为一项公共治理活动，营商环境优化需要多主体的共同参与，但政府应担起责任主体的职责，发挥制度引领和实施主导作用。李克强总理在考察国家市场监管总局时说，公正监管和市场活力是一枚硬币的两面，没有公正监管就不会有公平竞争，没有公平竞争就不会有市场活力本市涉及。市场监督管理和服务的政府部门应在营造公平竞争环境，推动本市高质量发展上积极主动作为，要始终坚持市场导向改革，努力为企业高质量发展营造公平竞争超一流营商环境。

　　1.深入实施公平竞争审查制度

　　公平竞争审查制度是我国完善公平竞争环境的重要制度创新，是转变政府监管职能的关键举措，也是建设法治化、国际化、便利化营商环境的核心内容之一。公平竞争审查制度意图从政策出台的源头消除规制实施不公平的诱因，这是基于我国行政体制特点的制度创新。该机制与《反垄断法》对行政垄断的事后救济形成“双管齐下”的规制格局，通过“竞争审查制度”的实施，以行政行为对市场竞争的影响为正当性评判的标准，全面防范限制竞争的政府规定与政策出台，实现事前、事中的监督审查。本市各级政府和部门已经建立了公平竞争审查制度并已取得了不少成效，但是基于公平竞争审查的复杂性、专业性和长期性，下一步本市应：（1）全面评估本市各级各部门公平竞争审查制度实施情况，总结经验的同时发现问题，为下一步更好的落实公平竞争审查制度提供依据；（2）加强对全市各级行政部门开展公平竞争审查的培训，促使部门政策的制定与实施都建立在自觉遵守公平竞争的规则之上；（3）建立本市公平竞争审查专家库，为本市各级各部门更好地实施公平竞争审查提供智力支持；（4）以专项公平竞争审查为抓手，落实公平竞争审查制度，如对照公平竞争审查要求，梳理、调整、完善本市涉民营经济、外资经济政策措施，最后可按照综合政策、金融政策、科技政策、人才政策、产业政策、要素政策等的分类编制本市有关政策文件汇编，更好地帮助各类企业发展。

　　2.以制度实现公平的市场监管

　　继续深化商事改革，以市场主体为中心、市场主体需求为导向，着力解决开办、运营、退出全流程各环节的“痛点”、“堵点”和“难点”。完善市场准入制度，推动形成公平统一、开放透明的市场准入规则体系。以市场监管综合执法机构体制改革为契机，科学配置市场执法职能和资源，推动执法重心下移，优化业务流程，着力构建覆盖市场准入、交易、竞争、退出行为全领域，生产、流通、消费全过程的市场监管新机制，推动形成统一规范、权责明确、权威高效的市场监管执法体系。公平竞争的市场意味着企业外部环境的“不确定性”降低。市场机制是迄今最优的资源配置手段，使市场在资源配置中起决定性作用，关键是要保障市场价格机制、竞争机制和供求机制的正常运转，实现市场竞争的充分性和公平性，各类企业在这种制度环境下实现权利平等、机会平等、规则平等，包括法律规范、政策和行政决定等及时准确向市场和社会公开。政府在减少事前审批的同时强化事中事后监管，完善监管体系，同时实现监管标准公开、程序公开、结果公开，保障企业和社会公众的知情权、参与权、监督权。

　　3.平等保护各类所有制和各种规模的企业

　　平等保护各类所有制企业，不搞所有制歧视，在今天依然意义重大。除关系到国家安全的行业外，都应当实行负面清单管理制度，无论国有企业、民营企业还是外资企业都有权平等进入，参与公平竞争，不得针对某些类型的所有制企业的市场准入人为设置隐形的门槛或障碍；政府的政策支持也不得因为企业所有制形式的不同而实行差别待遇。同时，也应当平等对待各类规模的企业，无论对于大中型企业，还是小微企业，都应当平等对待，不得因为企业纳税多少、规模大小实行差别待遇，而应当奉行法律面前企业平等的准则。

　　4.创新监管执法机制，不断提升科学监管效能

　　积极探索构建监管、执法、技术支撑相统一的监管新机制，探索建立以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管模式，避免重复监管，任性执法，消除对正常市场经营活动不必要的管制和干扰。注重审慎监管与有效监管相结合，对平台竞争、电子商务、数字经济等新领域新业态，加强问题分析和监管研究，坚持包容审慎开展监管。加快市场监管大数据建设，加强数据综合分析利用，推进信息数据资源共享和广泛应用。

　　5.进一步建立健全企业信用体系

　　企业信用与企业家信用贵如黄金。如今，针对失信企业和失信企业主的诚信档案管理制度和“一票否决”制度正在形成之中。通过严厉的失信惩罚制度，对污染环境、逃避税收、制假贩假、侵犯知识产权、随意毁约以及各种“老赖”等违背诚信经营的企业实行多部门联动制裁，对重合同、守信用的企业给予政策支持优惠。同时，还应当建立健全对企业法定代表人、实际控制人通过转移资金资产、关联交易等伎俩，逃避环保、税收责任或逃避民事债务的行为实行多部门联动制裁。在这方面，最重要的手段就是建立政府各部门、政府授权的社会服务组织、金融机构以及司法机关等对企业信用和企业家信用信息共享的平台，让失信企业和失信企业家无处藏身，让企业和企业主像爱护自己的眼睛一样爱护企业信用。

　　6.进一步培育本市竞争文化

　　《反垄断法》实施以来，本市反垄断执法机构通过法律宣讲、市场主体培训、案件信息公开等多种方式，积极开展竞争宣传倡导，取得了明显成效。但是也要看到，当前本市竞争文化还需要进一步培育，有的经营者仍然对反垄断法缺乏必要的了解和认识，自觉守法经营的意识和能力不强；政府对市场干预不当的问题仍然一定程度存在。加强竞争宣传倡导、大力培育竞争文化，是一项长期任务，必须持之以恒、久久为功。本市要进一步加大对反垄断法律法规的宣传力度，进一步提高执法透明度，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能，以案释法，加深市场主体对法律的理解，不断增强市场主体和社会公众的竞争法律意识，努力营造有利于公平竞争的社会氛围。

　　（三）保障民营企业的公平竞争机会：以互联网平台“二选一”规制为例

　　1.民营企业的经营状况持续恶化

　　近年来，民营企业的经营状况在恶化：2018年相比2017年，国有企业利润同比增长27.24%；民营企业利润同比下降9.03%；2018年相比2015年，国有企业利润同比增长71.38%；民营企业利润同比下降25.23%。在中国，绝大多数中小企业（包含小微企业和个体工商户）都是民营企业。因此，在很大程度上，民营企业面临的困境也是中小企业面临的困境。

　　在互联网经济时代，随着互联网平台竞争的白热化，互联网平台限定独家交易的行为（“二选一”）日趋常态化。在此背景下，中小企业的交易自由和交易机会被互联网平台的限制竞争行为所剥夺。中小企业原本能在多个互联网平台上获得更多的交易机会，通过供给更多的商品或服务来降低成本增加利润，从而为注册地贡献更多的就业机会和税收收入。互联网平台限定独家交易后，由于中小企业相对互联网平台的议价能力几乎为零，中小企业只能放弃在其他互联网平台上开店，中小企业的交易机会和盈利水平、以及对经济社会贡献的就业机会和税收收入都大打折扣。

　　2.对互联网平台“二选一”进行规制的现实意义

　　首先，本市面临全球产业梯次转移，中小企业必须有效对接内需市场。全球产业梯次转移是中小企业经营状况恶化的主要原因。随着我国土地、劳工、环境等各方面成本的上升，低端制造业的利润空间被迅速压缩，低端制造业开始向成本更低的地区（比如东南亚）转移。面对低端制造业在中国的谢幕，在找到新的支柱产业前，充当了三十多年的世界工厂的中国中小企业必须依靠中国内需市场存活下来。

　　其次，互联网平台“二选一”限制了中小企业对接内需市场。中国内需市场有巨大的增长空间，三四五线城市的消费能力正成为拉动消费经济的新增引擎，而互联网平台是嫁接中小企业和中国内需市场的“重要桥梁”或“必要设施”。然而，互联网平台限定独家交易的行为成为中小企业对接内需市场面临的主要障碍。由于格兰仕是唯一站出来控诉“二选一”的企业，我们就以格兰仕遭遇淘宝“二选一”遭受的损害为例：格兰仕为淘宝618活动准备的超20万台库存滞销，格兰仕淘宝店铺销售量下滑89.06%。即便是格兰仕这样的行业领军企业都无法对抗互联网平台限定独家交易的行为并遭受严重损失，“弱品牌、弱渠道”的中小企业更将因“二选一”遭受致命的打击。目前，互联网平台“二选一”的行为正呈现出常态化、规模化和隐蔽化趋势，中小企业的状况将进一步恶化。

　　第三，保护中小企业自由交易和公平竞争是竞争政策的目标。在中小企业的问题上，竞争政策的核心目标并非经济效率，而是确保中小企业与大企业之间的公平竞争或公平交易。中小企业的主要竞争劣势之一在于其受限于产量，无法实现规模经济。若以经济效率作为政策目标，中小企业将被大企业淘汰。然而经济效率不是唯一的衡量标准，中小企业对经济社会的发展有其他重要贡献。在全球，中小企业数量占公司总数的99％并创造了60％的就业机会。在中国，中小企业贡献了80%以上的就业岗位。在上海，中小企业数量占公司总数的80%，新增就业数量占全市比重超过70%，贡献了全市33%以上的税收。因此，中小企业已成为经济社会实现可持续和包容性增长的关键。竞争政策将通过建立、完善和保护公平竞争的环境，确保中小企业具有交易自由并公平地参与市场竞争。

　　3.域外经验

　　欧盟委员会在2019年4月发布“数字时代的竞争政策”（《报告》）。《报告》指出，目前欧盟针对互联网平台限制竞争行为的竞争执法严重不足。《报告》建议严厉规制互联网平台针对平台上商家（“商家”）的强势做法，为中小企业提供更多的自由交易和自由竞争的空间：

　　第一，《报告》建议对“消费者福利”做广义理解以包含“商家的福利” （传统竞争法仅考虑限制竞争行为对消费者福利的损害），强调互联网平台对商家将改变反垄断分析结论。

　　第二，《报告》建议倒置举证责任：即使无法准确衡量限制竞争行为对消费者或商户的伤害，也应禁止互联网平台限制竞争。

　　第三，《报告》建议明确互联网平台应当确保平台上的公平竞争，不得利用规则制定权扭曲竞争机制。

　　4.对策建议

　　互联网平台“二选一”的违法性是毋庸置疑的。为了保护中小企业和民营企业在互联网平台上自由交易和公平竞争的权利，从而激发中小企业和民营企业对经济社会发挥出包括促就业、促发展的其他重要贡献，我们建议：

　　第一，将互联网平台“二选一”作为竞争执法重点。建议上海市市场监督管理局将互联网平台“二选一”的行为作为现阶段的执法重点，因为这将有助于上海的中小企业对接中国其他省市的内需市场，从而使中小企业为上海创造更多的就业机会和税收收入。

　　第二，对互联网平台“二选一”的行为进行执法时，建议参考欧盟的《报告》：（1）评估互联网平台“二选一“对商户（尤其是中小企业）的损害；（2）倒置互联网平台滥用市场支配地位的举证责任：即使无法准确衡量限制竞争行为对消费者或商户的伤害，也应禁止互联网平台限制竞争；（3）明确互联网平台应确保平台上的公平竞争，不得利用规则制定权扭曲竞争机制。

　　第三，发布针对互联网平台的《竞争合规指南》。建议上海市市场监督管理局制定反垄断合规指南，并结合互联网行业的市场特征以及行为特征，进一步出台《互联网平台的反垄断合规指南》，明确禁止互联网平台实施的行为，从而帮助互联网平台主动合规，停止诸如“二选一”的限制竞争行为。

　　第四，开展中小企业竞争宣讲活动。建议筹划“中小企业竞争宣讲活动”：（1）编撰以中小企业作为读者的竞争宣讲小册子，列明中小企业享有的公平竞争的权利，以及遭遇限制竞争行为或限制竞争政策时的救济途径；（2）建立中小企业竞争问题投诉举报专线；（3）与媒体积极合作宣传《反垄断法》、公平竞争审查等配套制度，为中小企业在上海营造公平竞争的环境。

　　四、《上海市反不正当竞争条例》的修订建议

　　本届政府提出，当前最重要的任务之一就是“激发市场活力，着力优化营商环境”。为满足营商环境建设的需要，应对市场竞争秩序方面新的变化和新的问题，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《反不正当竞争法》（以下简称《新反法》）并已于2018年1月1日起施行。新修订的《新反法》对原有的法律框架和内容作了较大的调整，为新形势下反不正当竞争工作的深入、规范、有序、高效开展奠定了坚实基础。本市现行的《反不正当竞争条例》（以下简称《反条》）以1993年《反不正当竞争法》为基础制定，无论是立法理念、基本原则还是行为界定、处罚设定等绝大多数内容都是以当时的《反法》规则为上位法制定的，显然与《新反法》的规定已不相适应，因此，如何通过条例修订，贯彻党中央重大决策部署的客观要求，满足上海地方经济发展特色的现实需要，为上海市营商环境建设发挥法治引领作用，为打造公平竞争的市场环境提供制度支持，为实现最大化防范与处置长三角区域不正当竞争行为架构机制，成为摆在我们面前的重要议题。

　　为顺应《新反法》修订的大背景，推进《新反法》在上海的有效落实，对上海地方性法规《反条》的修订提出以下几点思考。

　　（一）全面解读新修订的《反不正当竞争法》

　　竞争是市场经济最基本的运行机制，是市场经济活力的源泉。国家的《新反法》是规范市场竞争秩序的法规。“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。无论是本地的还是其他地方的经营者，只要实施了不正当竞争行为，破坏了其他经营者的竞争优势，实际上就是阻碍甚至扭曲全国范围内的市场配置资源作用的发挥，影响的也是全国市场经济的健康发展。为此，《反条》的修订必须遵循《新反法》已经确立的框架和理念，维护法制的统一；理顺不正当竞争执法体制机制，维护竞争秩序；维护经营者和消费者的合法权益；保障各类不正当竞争行为得到及时有效查处，保障市场竞争的公平有序和营商环境的持续优化。进一步规范本市的竞争秩序，保障市场机制正常有效运行是其最首要的目标。

　　这次《新反法》是全面的修订（或称为“大修”），上海《反条》的修订应当在正确全面解读《新反法》修订内容的基础上，顺应大修的思路进行。《新反法》修订主要表现在以下四个方面：

　　第一，准确界定不正当竞争行为，增强法律的适应性。修订后的《新反法》明确要求，“经营者在生产经营活动中，应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，遵守法律和商业道德。”并将“不正当竞争行为”，界定为“经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。”突出了消费者利益保护在界定不正当竞争违法行为方面的作用。

　　第二，针对实践中的突出问题，补充完善不正当竞争行为的认定。在规制商业贿赂方面，增加了经营者不得贿赂可能影响交易的第三方的规定；在商业秘密保护方面，增加了商业秘密权利人的员工或前员工侵犯商业秘密的情形；同时，根据互联网领域行业的特点，增加了互联网不正当竞争行为的规定等。

　　第三，明确《新反法》与相关法律的协调关系。删除一些明显不属于不正当竞争的行为规定，如排除竞争、行政垄断、倾销、串通招投标等由《反垄断法》《招标投标法》予以规制的行为，但也从防范混淆角度增加了对仿冒未注册商标的混淆行为的规制，与《商标法》实现了衔接。

　　第四，完善民事赔偿与行政处罚并行的法律责任体系。经营者在同时应当承担民事赔偿和缴纳罚款的责任时，其财产优先承担民事赔偿责任。同时，《新反法》还补充规定了行政强制措施，建立社会举报机制，加大行政处罚力度，增加规定有关违法行为的法律责任，切实发挥法律的惩戒与教育作用。

　　上述这些《新反法》修订精神与内容，都应全面纳入上海市《反条》的修订之中。

　　（二）正确定位地方性法规的功能与创新

　　修订上海市《反条》时必须正确定位作为地方性法规在促进本市公平竞争、优化营商环境制度供给中的功能。

　　首先，与《反法》一样，《反条》承担的功能是有限的，不是所有与竞争秩序有关的行为都由《反法》、《反条》进行调整。因此不能以《反法》和《反条》的规定来取代由其他法律规制的涉及竞争行为的问题。然而即便如此，课题组认为，在全国不断强化“竞争政策基础性地位”和政策制定全面实施“公平竞争审查”制度的大背景下，《新反法》（包括《反垄断法》等竞争法律与竞争政策）的理念和立法宗旨作为推动本市市场秩序法治保障的重要依据，是不可忽视的。所以，在本市制定或修改、实施涉及竞争行为的制度政策时，《新反法》与《反条》的基础性地位应当得到体现。修改《反条》时应予以考虑。

　　其次，不正当竞争行为涉及面广，情况复杂，往往存在于多个行业、多个领域中，所以协调与其他法律法规的关系十分重要。这次修订在处理竞争执法部门和其他行业监管部门关系中必须以明确市场监管部门的职能为基本立足点，适当涉及其他部门的职能。由于《反法》修订仍然维持了关于不正当竞争行为查处部门的规定，没有作出实质性修改（第四条第一款中规定“法律行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定），导致《反法》的基础性定位未能得到彰显，只是反不正当竞争行为的兜底法律。因此，建立必要的不正当竞争案件查处协调机制就十分重要。修订《反条》时应当就此问题进行研究和作出相应的具体规定。

　　最后，《反法》中所界定的不正当竞争行为规则既是民事侵权规范的行为边界，也是行政处罚规范中的禁则。《反条》作为地方立法，主要通过行政执法手段实现目标，难以触及民事侵权制度。但是，应当考虑在《反条》修订时设定一定的倡导性规则，鼓励经营者自觉合规，指引市场竞争主体主动遵守。

　　（三）在有限的执法空间中适当创新

　　上海是国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，当前各项工作正按照“改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求，紧密围绕营造一流营商环境、深化“四个品牌”建设、推进长三角高质量一体化发展服务。期待《反条》的修订能明确规则、界定标准，提供足够的制度供给，使之具有更强的操作性、指导性,更加紧密地契合本市经济发展理念和要求,助力上海“五个中心”建设和长三角一体化发展。

　　《新反法》的修订主要聚焦基本价值和行为性质，对行为具体内容的规定相对原则，对于操作性问题，在地方性《反条》中存在着细化和进一步明确的余地，这就为监督检查部门在执法实务中的操作留下了一定空间。包括对于经营者和消费者，部分不正当竞争行为的认定标准，如商业混淆、商业贿赂等条款下经营者的责任豁免的把握等。在具体执法方面，虽然地方性法规对《新反法》已经明确规定的行政处罚只能在规定的行为种类和处罚幅度范围内进行执法，但在具体的不正当竞争行为方面，由于部门规章和相关司法解释尚未有新的修订，地方执法在一定程度存在制度创新的可能。上海市应当积极争取解决《新反法》尚未涉及、实践中又亟需回答的问题，将经过实践检验的成功经验和一系列政策规定中的有效制度上升并固化为法规制度规范，这也可以为下一步部门规章的完善积累经验、贡献智慧。

　　诚然，《反条》修改的创新也需要谨慎，一些在理论上有较大争议的制度规定，尤其是涉及新兴行业特定领域中新出现的竞争现象，基于“包容审慎”的监管原则，不宜急于运用行政手段解决，可交给市场，由市场机制进行选择。在执法实践中，对于新型案件仍然应结合具体情况进行个案判断，不宜在《反条》修订中加以规制，作出一般性规定，有些问题通过民事审判予以规范更加适应当前技术迅速发展的经济环境。

　　五、借助自贸区落实竞争中性原则

　　2017年初国务院发布的《“十三五”市场监管规划》已经明确提出在我国“实行竞争中立制度”的要求。尽管中国实际上已经在国内自贸区层面开展竞争中性探索，但是这些探索仍然不成体系，在竞争中性的制度构建方面也不完整。中国有必要依托自贸区探索“中国版”竞争中性制度体系。

　　（一）在自贸区探索竞争中性的必要性

　　自竞争中性概念及其制度架构于上世纪90年代在澳大利亚最早提出并付诸实施，竞争中性已经成为风靡世界的重要词汇。所谓“竞争中性”，是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和私营企业一视同仁。它要求在国内层面建立对违反公平竞争的行为予以监督和矫正的机制，包括明确竞争中性适用的范围、建立投诉或监督机构、构建正当程序等；在国际层面，很可能还会建立信息分享和争端解决机制。以上措施无疑会对政府主导经济发展的模式形成巨大冲击。

　　近年来，竞争中性已成为西方责难我国国有经济享有不公平竞争优势的基本理论立足点，也是西方对我国参与国际经贸规则治理发起挑战的主要论点之一。如何解释和应对这一问题，不仅影响我国多双边经贸领域谈判，也会对我国进一步深化体制改革产生重大影响。

　　中国实施的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济模式，国有企业在市场经济中占据主导地位。国有企业不仅是市场主体，而且行使诸多政府职能。与此同时，作为一个发展中经济体，政府在推动新兴产业发展、扶持民族产业以及引导产业布局等方面发挥着重要功能，很可能在补贴、信贷支持、担保支持等方面出现有违竞争中性要求的情况。如果政府或授权行使政府职能的企业的上述行为都要受到竞争中性规则的约束，那么中国参与国际竞争的能力无疑会受到极大削弱。更为重要的是，包括TPP在内的国际层面的竞争中性规则是“超WTO”的机制设计，如果其成为事实上的国际标准，中国将面临“二次入世”的风险，陷入十分被动的局面。

　　问题是，在竞争中性问题上，中国尚未形成有针对性的应对策略。在中国已经签署的自由贸易协定中，对于竞争中性问题都还没有做出回应。有观点认为，中国应该联合新兴市场国家和发展中国家，构建一个新的区域贸易体系，采纳比美欧主导的区域主义更低的标准，形成与美欧对抗的局势。但是，一个“更低”的标准无法指导中国经济未来的发展，中国也不可能依靠低标准构筑与美欧相抗衡的体系。因此，更明智的选择应该是选择更符合中国发展需要的标准，这个标准不一定比欧美提出的竞争中性标准更低，但是应该符合中国国内改革需求。因此，在国内自贸区层面开展竞争中性的压力测试和探索，就成为一个可行的选择。

　　上海自贸区临港新片区的设立为上海探索竞争中性原则提供了新条件。国务院《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》体现了我国自贸区建设从“便利”到“自由”的重大转变。2013年9月上海开启的自贸区的特性特征是“便利”，包括贸易便利、投资便利、融资便利、监管便利等，重点突出“放管服”，是通过政府放权促进市场发展。临港新片区的关键词则是“自由”，包括贸易自由、投资自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、数据跨境安全有序流动等。竞争中性是确保上述“自由”的重要保障。比如，欧洲内部统一大市场的构建，就建立在区域内商品、人员、服务和资本的自由流动基础之上，被誉为“四大自由”。确保四大自由实现的最要机制之一，即欧盟竞争政策，主要包括欧盟竞争法和国家援助控制制度，而这两项制度均建立在竞争中性的基础之上。

　　（二）国内自贸区竞争中性探索的不足

　　在自贸区层面，已经出现若干体现竞争中性理念的规则。比如，《中国（上海）自由贸易试验区条例》中的若干条款体现了竞争中性内涵。第47条规定：“区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇。”这体现出监管中立、税收中立和政府采购中立的内涵。而且，该条采用不完全列举的立法方式，除明确在税收、监管和政府采购方面享有公平待遇之外，还用“等”字确认公平竞争的制度安排是个开放的体系。此外，第12条“暂停、取消或者放宽投资者资质要求、外资股比限制、经营范围限制等准入特别管理措施”，第13条“实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式”，第14条“推进企业注册登记制度便利化，依法实行注册资本认缴登记制”以及第35条“税务部门应当在自贸试验区开展税收征管现代化试点，提高税收效率，营造有利于企业发展、公平竞争的税收环境”等，均体现了放宽市场准入、促进自由和公平竞争的内涵。

　　福建和天津自贸区也存在类似规定。《中国（福建）自由贸易试验区管理办法》第39条规定：“税务部门应当在自贸试验区开展税收征管现代化试点，营造公平竞争的税收环境”；第54条规定：“依法保护自贸试验区内各类市场主体的平等地位和合法权益”。《中国（天津）自由贸易试验区条例》第45条也规定：“自贸试验区内各类市场主体的平等地位和发展权利，受法律保护。区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇。”这些规则均与竞争中性的内涵一致。

　　但是，上述规定在竞争中性的制度构建方面仍然是不完整的。而且，这些探索并未与政府投资体制的改革相联系，没有指出竞争中性对于政府投资和国有企业的约束性。因此，有必要对自贸区层面的竞争中性探索予以“整体规划”。

　　（三）上海自贸区进一步探索竞争中性制度的建议

　　第一，探索分类管理制度。尽管中央已经明确将国有企业划分为公益类和商业类，上海将国有企业划分为竞争类、功能类和公共服务类，但是具体如何划分目前仍然没有出台指导意见。因此，可以在自贸区内探索国有企业的“分类管理”，并向社会公开分类的依据和结果。

　　第二，探索信息披露机制。包括：（1）针对国有企业的信息披露机制。自贸区内的国有企业按照上市公司的要求建立信息披露机制，除国有企业商业活动外，将其承担的社会责任以及所享有的政府补贴和政策优惠予以披露。同时，披露其运作成本，包括提供公共服务的成本和商业运作的成本，防止国有企业利用对公共服务的政府补贴进行与民营企业竞争的商业行为。此外，要求国有企业披露独立年度审计报告等。（2）针对政府的信息公开机制。自贸区管委会可以建立高质量的政府信息公开机制，公开披露与公平竞争相关的政策、措施与活动。（3）透明化的外资审查机制。自贸区管委会可以建立跨部门的外商投资国家安全审查机构，与发达国家对外商投资的国家安全审查委员会职能对等，根据国家军事、经济安全等方面的细则就投资项目进行审查。

　　第三，制定国有资本投资“正面清单”。2015年11月，国务院下发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），规定国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。笔者认为，相比于“负面清单”，国有资本投资更宜建立“正面清单”，即在分类管理的基础上，明确国有企业可以进入哪些领域，除此之外的领域均不得进入。纳入“正面清单”的行业或领域应当是关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。除此之外的竞争性领域，一般情况下不得再新设国有企业，避免“与民争利”。

　　第四，率先探索解决公平竞争审查制度中的难点问题。在自贸区内，率先探索让竞争主管部门参与政府规则（特别是监管规则）的制定，对规则可能对公平竞争产生的影响提出建议，从源头上杜绝不公平竞争规则出现。实践中，可以赋予竞争主管部门针对自贸区的立法和政策提出意见的权力，包括审查相关规则和政策出台可能会对公平竞争产生影响的权力。即在竞争中性框架下评估拟制定的规则，使国有企业的运营环境尽量与民营企业相同。或者可以在自贸区成立跨部门的公平竞争委员会，邀请不同所有制企业代表以及专家代表进入委员会。公平竞争委员会实行任期制，其职能可以包括：一是拟定自贸区竞争政策和法规；二是审核税务、金融、政府采购等涉及公平竞争的事宜；三是调查有违公平竞争和公平交易的事件及企业；四是参与国际经贸投资规则的研究和交流；五是其他有关公平竞争的事宜。

　　第五，探索构建投诉机制。可以赋予自贸区管委会接受投诉的职责，或者建立专门机构（比如“公平竞争委员会”）负责处理申诉案件。

　　第六，开展竞争评估。“竞争评估”指对可能影响竞争的相关政策予以评估，包括对可能影响竞争中性的政策予以评估。竞争评估可以通过专门机构进行（比如“公平竞争委员会”），也可委托给独立的咨询或研究机构，为政府制定和完善相关政策提出有针对性的政策建议。

　　第七，将竞争中性理念“嵌入”自贸区产业政策（特别是针对国企的产业政策）之中，协调好自贸区竞争政策与产业政策的关系。比如，逐步削减针对国有企业的融资、信贷方面的优惠，使得“优惠型”产业政策向“普惠型”产业政策演变。

　　六、推进长三角一体化区域竞争政策协同

　　（一）长三角竞争政策一体化的必要性和可行性

　　1.长三角区域一体化发展需要以竞争政策一体化为基础

　　2019年5月，中央政治局会议审议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》时指出，把长三角一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署；要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在全国经济中具有举足轻重的地位。长三角土地面积为35.9万平方公里的土地，人口总量为2.2亿，是国家总人口的六分之一。2018年长三角GDP总量为21.2万亿元，占全国GDP的四分之一，已经超过了世界第五英国的经济总量。2018年中国进出口总额是4.6万亿美元，其中37%是长三角完成的；中国利用外资的62%在长三角；中国去年对外投资的三分之一也来自长三角。长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用。

　　从中央政治局会议上指出的“一体化”和“高质量”两个关键词来看，尽管长三角区域一体化发展涉及的领域很多，有经济、社会、生态环境等各方面，但关键的两点很重要。“一体化”意味着打破区域界线，不再是各管一片的属地化思维，局部利益导向；“高质量”意味着放弃单纯的规模、数量，而是必须进行更深入的改革和更全面的开放，在制度创新中找到可复制、可推广的新增长动力，把中国改革开放和市场经济建设推向新的更高水平。可见，无论是“一体化”还是“高质量”，最终都是要通过健全有利于激发市场主体创新活力的体制机制，真正让市场在资源配置中起决定性作用，长三角竞争政策一体化是长三角区域一体化发展重大战略的必然要求。

　　2.长三角区域一体化发展将推动长三角地区竞争政策一体化

　　长三角区域一体化发展的具体推进措施也将始终围绕“一体化”和“高质量”两个关键词展开。通过推动落实“一体化”，区域内将实现基础设施互联互通、行政管理标准统一，通过推动落实“高质量”，区域内将实现各类改革举措协调部署推进的同步，两方面都将大幅推动长三角区域统一大市场的形成，并极大提高这个统一大市场的开放程度和透明程度，而这又必将推动区域内竞争政策的一体化。长三角区域一体化发展中也会存在地区间节奏不平衡的现象，先行地区在竞争政策方面采取更高标准，从而获得更充分的经济发展动力，将对其他地区推动竞争政策一体化发展起到示范作用。

　　（二）地区竞争政策一体化的域外经验

　　1.澳大利亚公平竞争审查和联邦竞争政策基金

　　澳大利亚在推动地区竞争政策一体化方面的经验比较系统化，且同属于中央政府为推进全国统一市场体系的形成，破除地区性限制竞争因素，而推动各地方协同地区竞争政策的模式。1995年，澳大利亚联邦政府与各州政府签署协议，要求地方政府承诺不得制定与国家统一竞争政策相违背的地方政策（包括地方立法），并要求地方政府在2000年前完成公平竞争审查，即对现行有效的全部地方法律法规进行清理，修改或者废除与国家统一竞争政策相违背的规定。为了确保地方政府有足够的动力进行改革，澳大利亚联邦政府拨付转款建立国家竞争政策基金，用于奖励在竞争政策一体化方面推进有力的地方政府。基金数额十分可观，且基金分配方式也十分公平，各地能够获得的基金与本地人口相关，先完成的地区领取基金后，并不减少后完成地区可以领取的数额，地方政府能够领取基金只与改革的完成时间相关。并且，各州政府又与其下属各级政府签署类似协议，只要各级政府能够完成公平竞争审查，清理本地区政策，确保不与国家统一竞争政策相违背，则联邦基金就能够一直惠及到基层政府。这使竞争政策一体化改革的动力从州政府一直贯穿到基层政府。

　　2.美国联邦贸易委员会竞争推进函

　　美国联邦贸易委员会是其竞争执法部门之一。自20世纪80年代起，联邦贸易委员会就以发放“竞争推进函（competition advocacy file）”的形式，对不符合国家统一竞争政策的经济管理行为进行劝阻，起到协调地区、行业竞争政策一体化发展的作用。据统计，竞争推进函发放对象主要集中在三类机构，一是州议会，二是联邦管制部门、三是州行业协会。州议会制定法律，州行业协会协调地区内同业竞争行为，三类机构中有两类都与地区性竞争政策相关。有的时候面对比较复杂的情况，联邦贸易委员会还会联合联邦司法部共同发放竞争推进函，以起到增强文件的影响力的作用。

　　总结澳大利亚和美国的经验来看，地区竞争政策一体化需要一定的外力推动，这其中中央政府的态度十分关键，当中央政府采取强有力措施推动时，地区竞争政策一体化的效果往往不错。在具体措施方面，则主要分为引导和压力两类，澳大利亚案例的经验主要表现为财政引导，美国案例的经验则是通过竞争主管部门施压的方式，但实际上两国在推动地区竞争政策一体化方面一定是兼而有之的，既给与引导也施加压力。

　　（三）长三角竞争政策一体化的具体路径

　　1.统一认识

　　长三角竞争政策一体化首先要统一区域内各级、各地政府在竞争政策方面的认识。竞争政策一体化的目的不是消除经济发展中的地方特色，而是市场规则的统一、管理标准的统一。竞争政策一体化能够确保各地经济发展更突显地方特色，在市场机制的作用下，充分发挥各地区资源禀赋优势，实现区域内资源的高效配置，进而更加有利于各地区开展差异化竞争。

　　这个问题的另一面是，区域竞争政策一体化在具体推进的过程中会有节奏不同的问题，推进的更完善的地区是否反受其制约，削弱了自身的竞争力？答案是不会。率先在竞争政策领域采取高标准的地区，将率先树立起市场开放、透明、公平的形象，市场机制在这些地区将更有效的发挥资源配置作用，因而这些地区的资源利用效率、企业生产效率、资本回报率都会领先与其他地区。相反，推进相对保守的地区，可以通过行政干预措施暂时阻止资源、资本的外流，但同时也树立了不开放、市场体系不健全的外部形象，阻碍了更多优势资源、资本的流入，总体收益将是不划算的。更为严重的是，保守的政策将把本地区发展与长三角一体化发展战略割裂开，措施融入区域一体化发展红利的时机。两相比较，率先实施高水平竞争政策的地区，将成为长三角区域一体化发展的引领地区，成为增长的核心动力源。

　　2.科学规划

　　区域经济发展同质化将是长三角竞争政策一体化的最大障碍，如果区域内各地经济发展模式趋同，不能形成最适合自身资源禀赋的差异化竞争格局，那么相同模式之间的竞争将最终把各地拖入价格竞争、资源消耗竞争、补贴竞争的恶性循环，无法形成区域统一的大市场。因此，长三角区域竞争政策一体化需要以区域发展的科学规划为前提。国家和长三角三省一市政府应当高度重视区域内经济发展中的协同问题，包括资源、科技等各方面的协同。

　　3.法治协同

　　长三角竞争政策一体化只有纳入法治轨道才能获得最强有力的保障。除了国家法律法规和政策之外，长三角三省一市地方立法机关也应当高度重视竞争政策相关法规的协同问题。一是通过三省一市地方人大间共同签署文件的形式，形成竞争政策一体化方面的关键共识，统一关键标准、规则；二是三省一市地方人大各自制定地方性法规，将上述共识固化为本地区立法的基本规则，确保本地区各级人大、政府贯彻遵守；三是三省一市地方人大履行监督职能，定期开展法规政策的审查评估和执法监督，一方面定期清理不符合上述共识的法规政策，另一方面及时纠正法规政策执行中不符合上述共识的做法，确保竞争政策一体化能够得到长期有效的贯彻。

　　（四）构建长三角公平竞争审查机制

　　1.构建长三角公平竞争审查机制的必要性

　　在长三角三省一市现行行政管理体制及财政制度框架下，由于区域内各地方行政板块之间存在地理区隔、经济发展程度差异、市场经济成熟度差异与产业布局同质竞争等因素，区域内行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“政策制定机关”）有可能为了维护狭隘地方本位利益而制定具有扭曲或排除市场竞争机制影响的规章、规范性文件和其他政策措施。相关典型案例为：浙江省台州市住建局滥用行政权力排除、限制竞争行为案（2017年），浙江省丽水市建设工程造价管理处滥用行政权力排除、限制竞争行为案（2017年），江苏省质监局在推进电梯责任保险工作中排除、限制竞争行为案（2017年），安徽省涡阳县政府滥用行政权力排除、限制竞争行为案（2017年），江苏省苏州市道路运输管理机构行政性垄断行为案（2018年）。虽然在此类案例中违规政策制定机关的行政层级较低，但其所实施的抽象行政垄断行为均不同程度危害了长三角区域市场一体化战略的推进。因此，长三角三省一市政府有必要在现行公平竞争审查制度框架下，联合创设跨行政区划公平竞争审查机制，消解长三角区域内行政区划之间的市场准入限制或其他类型的行政藩篱，降低资源要素在长三角区域流动的空间移动成本与制度性成本，从而确保作为“无形之手”的市场竞争机制能够在长三角区域内发挥优化资源配置的决定性作用。

　　2.构建长三角公平竞争审查机制的模式

　　长三角三省一市政府有必要构筑与依托跨行政区划的公平竞争审查机制，在以下四个层面确保长三角区域内公平竞争审查制度实施的统一性、平衡性、同步性：

　　（1）共同厘定长三角区域公平竞争审查制度的实施标准与操作细则；长三角区域内政策制定机关在自我审查所拟订政策措施对于市场竞争机制的影响时，应当主要依据全区域的经济条件与市场态势予以评判，而不应当仅仅依据所辖行政区域的市场状况做出判定；

　　（2）依据《公平竞争审查制度实施细则》（暂行）第4条， 创设以联席会议为主要形式的三省一市公平竞争联合审查机构，该机构审查对象应当限定为长三角区域内政策制定机关制定的具有或可能具有超越省（直辖市）际影响的重大政策措施；如果长三角区域某一政策制定机关涉嫌制定在全区域产生排除、限制竞争影响的政策措施，并且该政策制定机关拒绝、推诿或以其他方式阻碍对于这一疑似抽象行政垄断行为的自我事前审查与及时纠正，那么长三角区域公平竞争审查联席会议可以在区域内其他政策制定机关或利益相关主体的请求下，主动开启对于这一政策措施的公平竞争调查程序，并向该地方政策制定机关的上级机关反馈调查结果与处理建议。

　　（3）在长三角区域协调发展战略框架下，基于实现区域协调发展普遍性利益的目标而动态厘定公平竞争审查制度豁免实施的领域及类型化的豁免标准。豁免领域外延应当涵盖区域援助、基本公共服务保障措施、环保援助等政策措施领域。

　　（4）引入统一化与同质化的公平竞争审查第三方评估工具，设立长三角区域第三方评估主体统一遴选标准、遴选流程与遴选专家数据库，确保长三角区域内公平竞争审查制度实施绩效的可检测性与匀质分布性，从而形成关于公平竞争审查制度实施的正向激励机制。

　　此外，阻碍长三角区域市场一体化发展的地方公权力行为不仅包括以政策措施为主要样态的行政垄断行为，而且涵盖具有排除、限制竞争影响的地方司法机关行为与立法机关行为。就学理层面而言，这三种类型的公权力限制竞争行为可被统称为“国家限制竞争行为”。比如，在例外情形下，长三角区域省级及设区的市的地方人民代表大会及常委会制定的地方性法规可能被视为政策制定机关施行抽象与具体行政垄断行为的依据。这类立法行为应当依据《立法法》的规定受到合法性审查，但并不属于严格意义上的公平竞争审查制度的规制对象。 依据《公平竞争审查制度实施细则》（暂行）第3条，政府部门在负责起草地方性法规的过程中必须进行公平竞争审查。但公平竞争审查制度本身无法规制地方人民代表大会及常委会涉及地方性法规的立法行为，因此长三角区域省级及设区的市的人民代表大会及常委会应当通过设定跨行政区划立法协调机制的方式纠正与清除拟订或现存地方性法规中阻碍长三角区域市场一体化发展的内容。

　　2018年11月以来，上海、江苏、安徽、浙江的人大常委会会议先后表决通过《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。 在《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》框架下，长三角三省一市政府在构筑跨行政区划公平竞争审查机制时，有必要强化该机制的导引效应与外溢效应，确认与明晰该机制与跨行政区划立法协调机制之间的共通性、匹配性与互补性。 此外，虽然长三角区域的地方司法审判机关可能在政策制定机关行政干预下通过司法裁判维护政策制定机关所施行的抽象行政垄断行为，但是这类裁判行为并不属于我国公平竞争审查制度及《立法法》《反垄断法》的规制对象，它们主要应当通过诉讼法监督程序等相关途径来得到规制纠正。

　　3.长三角公平竞争审查机制的豁免内容

　　长三角区域一体化并非简单意义上的“区域一样化”或“区域一起化”， 三省一市政府及其下属政策制定机关除了服务于区域发展大局利益以外，仍有必要保有各自合理的地方利益空间。在长三角区域协调发展视野下，具有“公”的属性的地方利益类型不应被弱化与消弭，而是应当依据公平竞争审查制度的“避风港”豁免条款获得承认、维护与强化。依据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》第三部分第（四）节“例外规定”与《公平竞争审查制度实施细则》（暂行）第18条规定，如果一项具有限制竞争影响的接受公平竞争审查的政策措施符合以下情形之一：（1）基于维护国家经济安全、文化安全目的或关涉国防建设；（2）基于实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；（3）基于实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益目的；（4）法律、行政法规规定的例外情形；那么该项政策措施在符合预定条件的前提下可得实施。

　　在该“避风港”豁免条款框架下， 鉴于长三角区域内政策制定机关的职责范围限制，其所制定的限制竞争政策措施通常无法符合第（1）与第（4）项豁免情形，因而这类政策措施主要可基于“第（2）项实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的”与“第（3）项实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益目的”的理由得以豁免。长三角三省一市政府在构筑跨行政区划公平竞争审查机制时，有必要基于将抽象豁免标准具象化与实操化的目的，将第（2）与（3）项豁免情形进一步细分拆解为以下三类豁免领域：

　　第一，基于扶贫开发目的的区域援助豁免领域。长三角三省一市经济发展程度呈现异质化与非同步性态势。其中，上海市属于长三角区域经济的“极化”中心，江苏省、浙江省经济发展程度居于次位，而安徽省经济则较不发达。 在长三角三省一市各自所辖领域内部经济发展程度亦存在非同步性特征。譬如，江苏省的苏、锡、常、宁相较于该省其他区域具有集聚经济资源的显著特征。基于长三角区域协调发展战略，该区域内各级政策制定机关为了实现扶贫开发等社会保障目的，缩小不同地区之间的发展差距，有必要在经济欠发达地区施行以区域援助为主要形式的优惠性政策措施，以促成长三角区域内各地经济发展程度的协调性与趋同性，实现长三角区域内包容性与可持续性的经济增长。

　　在构筑跨行政区划公平竞争审查机制时，长三角三省一市政府可以借鉴域外最为发达的欧盟国家援助规制模式， 建构长三角三省一市区域援助的系统管控与豁免机制，逐步厘定与动态更新“实现扶贫开发等社会保障目的”的诠释规则与判定标准，以避免区域援助豁免规则异化为个别政策制定机关掩盖抽象行政垄断行为的借口。在具体操作层面，长三角三省一市政府可以按照经济发展程度由高到低的次序将长三角区域划分为网格化的A区、B区、C区，并相应设置严苛程度依次递减的层级化区域援助豁免准则。比如，政策制定机关在A区拟订施行的区域援助必须接受最严苛的公平竞争审查，一般不应予以豁免，而政策制定机关在C区拟订施行的区域援助将接受最为宽松的公平竞争审查，一般应当得以豁免。

　　在参考欧盟模式的前提下， 如果长三角区域内一个政策制定机关提供的一项经营援助有助于扶持经济欠发达地区的发展，并旨在实现以下三项目标之一，那么该项经营援助应当被视为与长三角内部市场具有兼容性。这三项目标分别为：（1）在长三角区域内特别不发达地区，缓解中小企业面临的某些具体困难；（2）对企业在长三角区域内最边缘地区从事经济活动所增加的额外费用进行补偿；（3）防止或减缓长三角区域内人口密度稀薄地区的人口流失态势。

　　第二，基于普惠救助目的的基本公共服务保障豁免领域。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。 在长三角公平竞争审查机制框架下，即使长三角区域政策制定机关所拟订或采取的保障基本公共服务有效供给与均等化的政策措施具有限制竞争影响，也可以基于普惠救助的社会保障目的而得到豁免。

　　依据国务院通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，长三角基本公共服务的有效供给与均等化分布是施行长三角区域协同发展一体化战略的应有之义。 三省一市政府及下属政策制定机关在对相关限制竞争的政策措施进行公平竞争审查时，可移植欧盟国家援助规制制度的施行标准，普适性适用现行公平竞争审查制度内置的社会保障目的豁免标准。比如，欧洲法院在司法实践中就将原本作为例外条款的《欧盟运作条约》第106条第2款予以宽泛化解释， 其目的之一就是通过豁免欧盟成员国具有限制竞争影响的保障行为的方式，有效确保社会公众对于与基本公共服务类同的普遍经济利益服务（services of general economic interest）的需求，以保护社会公众整体利益与根本利益。

　　第三，基于节约能源资源、保护环境目的的环保援助豁免领域。为了实现区域一体化绿色发展战略，长三角三省一市政府及下属政策制定机关具有职责恢复、维护与优化以国家级自然保护区为代表的长三角这一大型河流三角洲复合生态系统的自然环境。 这类行政履责行为通常不涉及市场经济领域，因而它们一般不应被纳入跨行政区划公平竞争审查机制的规制对象范畴。不过，在包含废弃物减量化服务、垃圾分类回收服务的长三角环保服务市场，市场竞争机制发挥资源配置的相应作用，政策制定机关对于这类环保服务市场的行政干预必须接受公平竞争审查。长三角三省一市政府在构筑跨行政区划公平竞争审查机制时，应当制订涵盖具有非适商性与非营利性特征的环保服务的类型目录，并依据区域内生态、经济、技术、社会的发展状态对此类目录进行动态更新，按期对此类目录进行删减、增补、修正，从而为政策制定机关提供关于环保援助政策措施的合规性判定指南。

　　除了前述三类豁免领域以外，长三角三省一市政府亦可根据区域一体化发展进程，并遵循社会保障目的豁免标准与社会公共利益豁免标准的要求，通过协同制定规范性文件方式将科技创新援助、弱势群体援助等行政援助政策措施纳入长三角区域公平竞争审查豁免目录。

　　编后语：目前，我国的经济政治体制改革已经到了全面推进的关键时期，国家高度重视强化竞争政策基础性地位和竞争政策实施工作。在严厉打击不正当竞争违法行为、平等对待各种市场主体的前提下，如何贯彻落实中央关于支持鼓励民营经济、小微企业、新兴行业发展的要求，使特定市场主体在竞争环境下享有公平参与市场活动的机会；如何推进本市形成公平竞争、规则透明和可预期的营商环境等，成为我们亟需研究的问题。课题组在分析公平竞争法治保障体系的基础上，结合本市实际，对本市如何保障公平竞争进行了探索性研究，并提出了如下五个方面的建议：构建以竞争政策为指导的公平竞争法律保障体系、通过公平竞争法治保障营造一流营商环境、修订《上海市反不正当竞争条例》、借助自贸区落实竞争中性原则、推进长三角一体化区域竞争政策协同。课题观点明确，具有一定参考价值。

　　课题负责人简介：

　　应品广，男，上海对外经贸大学，副教授。