《政府法制研究》2020年第4期（总第332期）

　　●发展立法协同机制，应采取的措施是：加强人大立法协同机制与府际间各种相关机制的融合；统一规划区域协同立法，做好“顶层设计”；及时评估协同立法的效果，进一步协调法规规章冲突；建立长三角区域协同立法保障机制；加强区域协同立法的理论研究。

　　●发展执法协同机制，应采取的措施是：加快行政执法一体化建设，创造更好的法治化营商环境；构建执法大数据共享机制，实行跨区域、跨部门监管；把握好长三角协同执法过程中的“执法边界”与“度”。

　　●发展司法协同机制，应采取的措施是：构建系统内部联动机制的同时，形成司法与行政执法多方共治格局；建立重大领域跨区域案件起诉、受理及裁判的沟通及协调机制；实现长三角跨域立案全覆盖与重大案件的联合巡回审理；加强司法专门人才库的建设与司法人才培养。

　　长三角地区一体化发展法治协同机制研究

　　课题负责人：刘俊敏

　　课题成员：颜士鹏 李晨光

　　引 言

　　2019年12月中共中央、国务院下发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，意味着长三角区域一体化发展战略的细化措施全面铺开。长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，但一体化发展面临着三省一市间利益分配甚至利益纷争问题，一体化建设过程中必须坚持法治协同先行。?

　　区域法治协同有不同的模式和路径，美国纽约都会区、法国大巴黎都市圈、日本东京都市圈等国际典型城市群法治协同模式各具特色，但因不同国家立法传统、社会背景、目标追求等存在差异，其做法未必适合长三角地区。我国京津冀地区、粤港澳大湾区等在法治协同上取得了一定经验，但也均处于较为初级阶段，且京津冀地区协同强调政府间的相互配合，发展重点在于协同而非一体化，粤港澳大湾区建设侧重香港、澳门与广东珠三角地区的深度合作，这些特质决定了其法治一体化经验对长三角地区虽有启发但借鉴意义并不大，长三角地区的一体化不仅要协同发展，还要实现生产要素的跨行政区划自由流动，因而在法治协同方面，应当走出一条特色之路。

　　我国现行行政管理体系使跨行政管理区域一体化受限，三省一市各政府之间的协作机制缺乏法律“硬”约束，长三角地区一体化进程中的公众参与渠道有限，市场机制不完善等，均已成为长三角法治协同的障碍。如何突破制度障碍实现长三角地区立法、执法和司法的协同，是本课题研究的主要内容。

　　 第一部分 长三角地区一体化发展法治协同的路径及重点领域

　　长三角城市群是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地区，在中国国家现代化建设大局和开放格局中具有举足轻重的战略地位。长三角地区包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，共41个地级及以上城市，地域面积35.9万平方公里，常住人口2.2亿，占全国土地面积的1/26和国家总人口的1/6。2018年长三角地区生产总值为21.2万亿元，占据全国生产总值的1/4，经济体量已经超过英国，跻身全球第五。此外，2018年中国进出口总额高达4.6万亿美元，其中37%由长三角地区完成；中国利用外资的62%位于长三角地区；2018年中国对外投资的1/3来自于长三角地区；中国有效发明专利位居世界第一，而其中1/3来自于长三角。由此可见，长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。然而，高度密集的人口以及飞速增长的经济也为长三角地区带来了更多的挑战，例如，由于人口和产业高度聚集，长三角地区存在能源消耗集中、废弃物排放强度大等问题，沪苏浙晥跨界污染和污染纠纷事件频繁发生。尽管三省一市都根据中共中央、国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）制定了实施规划，不断探索协调机制加强长三角地区一体化建设，但是一体化发展面临着三省一市之间的利益分配甚至利益纷争问题，因此，长三角地区一体化建设的过程中应坚持法治协同先行，通过法治协同来保障《规划纲要》的实施、监督政府的行为以及明确责任的归属。

　　长三角法治协同应该是一个由点及面、逐步推进的过程，目前仍处于初级阶段，亟待明确协同的重点领域、协同方式、推进路径及配套制度等关键问题。

　　一、国内外现有区域法治协同路径类型化分析

　　（一）国外典型城市群法治协同路径简析

　　1.美国纽约都会区

　　在纽约都市区建设过程中，纽约区域规划协会（RPA）发挥了巨大作用。它通过广泛的公众参与来兼顾各方的诉求与利益推动规划实施，其组织架构中的董事会吸收了包括政府人员、大学教授、企业家等在内的社会各界人士，集思广益扎实协会基础，并开展各种听证会、交流会、工作会，拓宽民众参与的渠道。在政府主导层面，州际协定为解决或缓解纽约都市区发展过程中出现的问题做出了很大的贡献。各州政府采用州际协定和行政协议的形式推进，但由于州际协议存在着缺乏弹性与高度不确定性等弊端，简便灵活的行政协议逐渐成为促进州际合作的重要方式，行政首长签署行政协议的权限由各州议会通过的制定法予以保障。

　　2. 大巴黎都市圈

　　大巴黎都市圈法治协同的路径是通过设立统一的立法机构（大区议会），统一的执法机构（由大区产生的政府、大区行政机构）及大区议会咨询机构构成的大区政体来解决区域内发生的冲突。政府运用法律手段确保大巴黎都市圈协同发展的制度基础，保障规划的权威性和可执行性。在法国《城市规划法典》中明确规定了“巴黎大区战略规划”的特殊法定地位及其编制要求，它虽是大区层面的战略性规划，但在土地使用方面具有指令性，直接指导省和市镇层级的规划。

　　3. 东京都市圈

　　东京都市圈发展由日本中央政府主导、地方政府在总体规划下跨行政区域协作。日本中央政府主导制定了《首都圈整备法》、修订的五次基本计划以及2006年制定的《首都圈整备计划》，并根据这些计划来推进实施。这些文件是相关中央政府和地方政府行政的基本方针，也是相关地方政府制定综合计划应当参考与吸收的纲领性文件。同时，日本以法律制度支持地方公共团体实现跨区域行政协调，具体体现在《地方自治法》相关条文中，规定地方政府可以通过签订委托协议、设定“部分事务组合”的组织、共同设立委员会、共同立法等方式实现跨区域事务的处理。 日本首都圈的规划与建设历程，体现了权力重心逐渐由地方转移到中央，近年来又逐渐向地方移动的趋势。

　　综上，国际典型城市群法治协同模式各具特色，但是由于不同国家的立法传统、社会背景、目标追求等方面存在差异性，很多机制对于我们来讲是无法借鉴的，但是对于一些符合中国国情的切实可行的措施我们可以“拿来”学习，比如：重视跨区域协同发展的法律基础建设、建立统一的区域性国家机构、突出公众参与的重要作用，等等。

　　（二）国内其他区域法治协同路径模式分析

　　1.京津冀地区

　　作为“首都经济圈”，京津冀始终是我国重要的区域经济增长极。《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《京津冀规划纲要》）实施以来，京津冀三地各级政府围绕北京非首都功能破解、交通一体化、生态环境保护等关键问题和重点领域开展了一系列工作并取得了很大进展，但协同发展过程中仍存在着区域发展差距大、生态协同治理机制有待完善、体制机制改革不足等突出问题。

　　京津冀的立法协同是通过联席会议等平台进行协商，由一地立法机构负责起草草案，并向其他两地送达征求意见，属于区域协同立法项目的，则分别由三方人大常委会审议后通过，形成地方性法规。例如，列入河北省人大常委会2015年重点立法项目的《河北省大气污染防治条例》（修订草案）第一次向京津两地人大征求意见；《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》由天津市人大常委会负责起草文件讨论稿，三地共同对文件讨论稿进行了修改完善并审议通过；2017年3月《京津冀人大立法项目协同办法》分别经三地人大常委会主任会议通过并开始施行，规定今后凡涉及京津冀三地的重要立法将由三方共同商定。 但是，囿于没有专门的区域立法机构以及相应的区域立法权限，京津冀三地人大立法仍遵循原有的模式，只不过通过搭建三地沟通平台，注重协商的方式争取三方达成共识。

　　京津冀地区的执法协同突出表现在，三地政府在环境治理、交通一体化、产业疏解等重点领域的行政协同上实现了突破，譬如三地环境保护部门通过制定《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等相关文件，在大气污染联防联控、清洁能源计划、京津冀及周边地区火电、钢铁、水泥行业污染治理、空气重污染预警会商与应急联动等诸方面，推动了区域内环境治理和执法协同。此外，在食品药品安全区域联动协作、市场监管部门区域行政执法协作、文物保护执法协作等方面也取得了探索性成就。然而，由地方政府牵头来推动区域行政执法协同，很难破除传统管理中的体制机制障碍，行政壁垒的存在导致三地在很多方面“各自为战”，削弱了执法协同的实践效果。

　　京津冀地区的司法协同层面主要体现在，2016年2月最高人民法院印发了《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，京津冀三地高级法院以及部分中级法院和基层法院也出台了相关“意见”。然而，这些“意见”所涉及的领域基本上未超出最高院的文件，同质化现象严重。且各层级的文件仍只是“提出了命题”，至于从哪些方面予以突破，尚待进一步深入研究。

　　2. 粤港澳大湾区

　　粤港澳大湾区区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚、国际化水平领先、合作基础良好，但粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，内部发展差距较大，部分地区和领域还存在同质化竞争和资源错配现象。中共中央、国务院于2019年2月印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着粤港澳大湾区将进入新的发展阶段。

　　在粤港澳大湾区的立法协同方面，由于粤港澳大湾区面对的是中国不同法域的地区，《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》规定港澳实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。因此，在大湾区范围内出台并颁布某项法律规范不可避免地要尊重港澳地区相关立法的高度自治权，从而需要在协商或对话的方式中逐渐落实相关法律法规的制定。

　　因此，大湾区内部的法律规范不可能具有统一性和普适性，而只能由三地政府共同就某些领域达成框架协议或专项规划。作为三地经贸合作的基本框架和法律基础的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）系列协议，也仅是同一主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际自由贸易协议，不是中国域内区域间的联合立法。而粤港澳之间签署的其他框架协议或合作协议，例如《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》《粤澳知识产权合作协议（2019-2020年）》等，并不具有法律上的约束力，主要作用在于区域间的行政协调，而非实现区域间的联合立法。另外，就深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大开发建设平台而言，立法亦是各自市人大自主决定的事项，未体现协同性。

　　在粤港澳大湾区的执法层面上，一体化发展必然需要粤港澳三地政府在金融、知识产权、环境保护等执法领域开展广泛合作，但是不同的行政法律制度构成三地行政执法协同的极大障碍，这也是粤港澳大湾区执法协同的主要特点。以合作最广泛的环保领域为例，深入分析粤港澳三地之间的环保行政合作，可以发现粤港澳三地的府际合作虽有协议框架，但缺乏执行力和约束力，合作的进展和成果很大程度上取决于三地政府的自我实现、自我监督和自我评价，缺乏对影响三地环境行政执法合作效果的第三方评价和公众监督，同时由于三地的环境行政执法体制不同，更会产生环境行政执法冲突进而产生较大的经济损失和交易成本 。

　　粤港澳大湾区司法协同具有特殊性，由于内地与港澳法域不同，司法制度亦存在较大差异，在很大程度上影响了司法合作的深入开展，目前三地之间的司法合作具有明显的国际司法合作的特点，比如：内地与香港先后签署了相互委托送达民商事司法文书、相互执行仲裁裁决、相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决、民商事案件相互委托提取证据、相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决、相互认可和执行民商事案件判决等六项协议安排；在深圳前海深港现代服务业合作区规划中指出，要加强法律事务合作，“鼓励支持法律服务机构为‘一带一路’建设和内地企业走出去提供服务，深化粤港澳合伙联营律师事务所试点，研究港澳律师在珠三角九市执业资质和业务范围问题，构建多元化争议解决机制，联动香港打造国际法律服务中心和国际商事争议解决中心。”

　　综上，整体而论，京津冀地区协同强调政府间的相互配合，发展重点在于协同而非一体化，粤港澳大湾区建设侧重香港、澳门与广东珠三角地区的深度合作，这些特质决定了它们的法治一体化工作对长三角区域发展虽有启发但借鉴意义并不大。长三角地区的一体化不仅要协同发展，还要实现生产要素的跨行政区划自由流动，因而在法治协同方面，长三角必须走出一条特色之路。但也不可否认，京津冀法治一体化过程中的某些具体做法对于长三角法治协同工作具有一定的借鉴意义。

　　二、长三角地区一体化发展法治协同的制度障碍及协同模式和重点领域

　　（一）长三角法治协同的制度障碍

　　1．我国现行行政管理体系使跨行政管理区域一体化受限。由于三省一市各地区分属不同的行政主体，在一体化过程中会出现不易协调的问题，并且地方立法的适用范围以行政区划为界限，导致立法呈碎片化状态。由于行政绩效制度的存在，区域内各省市之间无疑会存在“行政壁垒”，这将给长三角区域一体化发展带来不确定性。大巴黎都市区正是基于这样的考虑，才设立了涵括多个城市的统一的立法、行政机构。因此，实现长三角一体化发展需要采取措施打破“行政藩篱”，实现各生产要素在区域市场内的自由流动。

　　2.三省一市各政府之间的协作机制缺乏法律“硬”约束。目前，三省一市主要依据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等规划及其他协商协作平台推进一体化进程，可能会出现对各项规划和协商文件理解不一的问题，且各政府之间的协作机制缺乏法律“硬”约束，因此需要构建区域协调合作的制度体系。通过上述对国际法治协同路径的分析可以看出，区域规划和发展需要法律制度的支撑。目前长三角地区采用的是三省一市省（市）委书记、省（市）长出席的主要领导座谈会制度来进行决策，由长三角地区合作与发展联席会议进行协调，即使达成了共识也需要分别走各自的立法程序，影响行政管理效率。《规划纲要》等文件的法律定位并不明晰，充其量是一种地方政府间的行政协议，若有关方违反相关的规划并没有追责的渠道和方式，增加了区域间合作的风险与不透明性。

　　3.长三角地区一体化进程中的公众参与渠道有限，市场机制不完善。目前长三角地区一体化主要依靠政府推动，但是都市圈从来都不是依靠政府“打造”出来的，而是自发形成的。这一点上，纽约都会区发展过程中的纽约区域规划协会具有借鉴意义。纽约区域规划协会起到了政府“智库”的作用，不仅吸收政商界人士的智慧，还广泛听取民众的想法。因此，长三角一体化应将市场和公众纳入到一体化的进程中，鼓励、引导行业协会的发展，支持大学、研究机构的工作，拓宽民众参与的渠道，实现长三角一体化的产学研结合。

　　（二）长三角地区一体化发展的法治协同模式与法治协同的重点领域

　　1.长三角地区一体化发展的法治协同模式

　　通过对国内外在区域一体化发展中不同的法治协同路径和模式的梳理和探讨，可以看出其中一个比较普遍的特点是：以执法为引领，然后通过建立协调机构或小组等方式推进全面的法治协同，这种模式存在区域性法制建设滞后或缺失问题。以此为鉴，根据长三角经济社会发展的特性，长三角一体化发展法治协同应当是以立法为引领的全层次联动。针对目前长三角区域三省一市的法规不统一的现状，应该首先尽快出台长三角统一的地方法，这类区域立法应当在国家层面进行，或者由全国人大及其常委会特别授权地方立法解决现行法律层面的障碍，或者各省/市人大、政府等建立协调机制实现默示性联动。

　　2.法治协同的重点领域

　　长三角地区一体化发展法治协同应是由点及面、逐步推进的过程。当前长三角地区应确定法治协同的重点领域，对具有跨区域性、系统性、联动性的事项进行重点研究，优先协同，通过重点领域法治协同的推进可以对整个区域法治协同工作发挥示范引领作用。

　　具体而言，此处所说的重点领域主要是与关系国计民生，与公众生活密切相关的领域，生态环境、食品药品安全等领域是公众非常关注而又易引起公共安全事件的领域，知识产权是企业的生命线，是容易出现侵权且目前法律加大保护力度的领域。综合考虑现实需求以及协同基础等因素，告将食药品安全、生态环保、知识产权、市场监管等作为法治协同的重点领域加以研究，就选取的重点领域探讨率先建立法治协同机制，提出可操作性建议，依法解决在长三角区域有共性的环境污染、食品药品安全等关乎公众健康的实际问题，先行先试，对其他领域的法治协同机制构建形成示范效应。

　　总体而言，长三角区域从政府到公众都对长三角一体化发展有很大的期许，三省一市都已经制定了生态环保、知识产权等领域的地方立法，也都非常重视立法、执法、司法的协同，这些都为长三角法治协同奠定了良好的基础。

　　第二部分 长三角地区一体化发展立法协同机制

　　继2018年11月长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略后，2019年12月1日，中共中央、国务院下发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，意味着长三角地区一体化发展战略的细化措施全面铺开。长三角区域立法协同是推动长三角地区更高质量一体化发展的重要保障。在协同立法过程中，不仅要符合国家战略、《规划纲要》，也需充分挖掘现有立法体制下的互动合作，更要兼顾考虑制约当前协同发展的政治、经济、社会、文化因素特别是其中的法律制度，为此我们应积极消除区域内相关利益主体的认知差异，促进广泛的公众参与，为实现长三角地区一体化发展提供有力的制度保障。

　　一、长三角区域立法协同的实践检视

　　长三角区域协同立法起始于2007年9月， 苏浙沪两省一市人大常委会法制工作机构等部门签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》。2009年，两省一市人大常委会经商议建立了主任座谈会制度，地方立法协作纳入了地方人大常委会工作联系的整体框架。从2014年起，长三角苏浙皖沪三省一市人大常委会法制工作机构每年召开一次立法协作会议，一起研讨共同关注的立法内容，实现了地方立法协作常态化。2014年5月三省一市人大常委会领导及法制工作机构决定以协调互补的立法协作模式进行区域立法协作，之后四地相继通过各自的《大气污染防治条例》，四部地方性法规统一了立法目的的表述，都设专章规定了区域协同部分的内容，成为长三角区域立法协同的首例成功范例。

　　在2018年7月长三角地区人大常委会主任座谈会上，三省一市人大常委会签署深化长三角地区人大工作协作机制1+1协议，签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，进一步完善了立法协同机制、明确了立法协同的重点领域、改进了立法协同方法。

　　伴随长三角区域一体化发展上升为国家战略，2018年11月三省一市的人大常委会会议相继表决通过各自省份的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，根据上海的决定，上海市“制定地方性法规、政府规章、规范性文件，应当加强与江苏、浙江、安徽的协同，逐步做到标准协同、监管协同。”苏浙皖三省的决定也做了相同的规定。据此，今后三省一市将实现立法对接，长三角一体化有了法律保障。2019年三省一市人大常委会法工委就2019年立法协同工作开展讨论并形成共识：形成立法协同滚动机制、开展重点领域专题研究、确定相互征求意见的具体法规项目。

　　经过不断探索，长三角区域建立了协同立法的联席会议制度，形成了长三角区域协作立法模式， 实现了地方立法协作常态化，三省一市建立了长三角地区人大工作协作机制，明确了决策层、协调层和工作层层层推进的立法协同机制，并不断向更广的范围和更深的层次发展。但仍然存在着需要改善的地方，譬如，缺乏正式的协调机构、共同立法范式并未完全解决四地立法各自为政问题，协调机制仍不健全，等等。

　　从长三角区域协同立法的实践可以看出，长三角区域立法协同已经涵盖了立法规划、立法起草、立法推进以及立法成果共享等方面。但受限于我国法律的规定，并未形成一部统一适用于长三角区域内的专门法律，沪苏浙皖的立法主体没有区域立法权限，无法以共同立法的方式实现长三角区域法律的统一问题。因此，必须寻找合适的路径实现立法的协同。

　　二、长三角区域立法协同的路径选择

　　课题组建议，首先对长三角三省一市的立法现状进行系统梳理，充分掌握四地地方法规与上位法之间、四地地方法规相互之间，以及四地地方法规与地方规章等之间存在着差异或冲突的情况，然后确定区域地方立法协同的进程，按步骤、分阶段、有重点地进行，在重点领域针对长三角共同面临的重大问题、迫切需要联合攻关的问题先行实现协同立法，再根据实际逐步完成各领域法的协同，以弥补现行法律在地方层面的供给不足。

　　区域立法协同应当是平等的地方立法主体之间的协同。根据我国《宪法》《立法法》《地方组织法》等法律规定，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，省级人民代表大会及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规；省级人民政府及设区的市的人民政府可以依据法律、行政法规制定政府规章。可见，横向的区域协同立法只能在相同层级的省级或设区市之间展开，因此，在符合我国宪法、法律和行政法规的前提下，长三角三省一市省级人民代表大会及其常委会制定各自地方性法规符合法律规定，而其根据长三角区域一体化发展的需求进行区域协同立法，也符合我国法律的立法精神，而且，区域协同立法只是地方法规内容上达到协同的效果，并不与现行法律冲突。

　　三省一市省级人大立法工作应当从立法准备、立法确定、立法完善几个阶段，开展区域立法协同， 其遵循的路径可以为：

　　（一）确定联合立法规划

　　在立法的准备阶段，长三角应围绕区域一体化发展的重点领域确定立法需求，由规划编制部门将其纳入立法计划，长三角立法协调机构负责协调好三省一市立法规划编制工作。四地在积极平等参与立法规划的同时，还要密切关注长三角区域内出现的新情况、新问题，及时提出修改建议，经协商后对立法规划作出调整。确定联合立法规划，通过法律的形式将要解决的重要问题确定下来，便于日后的执行。

　　具体操作：三省一市人大常委会在制定其地区五年立法规划和年度立法计划前，可以通过区域立法信息交流共享平台进行交流与沟通，根据长三角区域经济社会法治协同发展的需要，结合本地实际，将必要可行的协同立法项目纳入地方立法规划和立法计划中，报长三角立法协调机构统一协调。

　　（二）清理与区域发展定位相悖的地方法规、规章

　　清理四地现行有效的法规、规章并非是一件容易事，建议先根据确定的立法规划作出简要分类：重点领域的协同立法、未列入重点协同立法项目的区域协同立法及完全由四地自行掌握的地方立法，然后分阶段、按步骤进行清理。

　　首先，三省一市分别梳理本区域内现行有效的地方性法规、政府规章及其他规范性文件，对其进行全面审视和清理，废止那些过时的、有碍发展的法规，同时发掘存在的影响协同立法的制度性和机制性障碍，并且在清理的过程中注意三省一市联动。对梳理后的法规、规章按照分类做出如下安排：

　　1.对重点领域的协同立法进行专项清理。对于列入重点协同立法的项目，通过立法协调机构开展共同的立法清理活动。需要将三省一市现行有效的所有该领域的相关法规、政府规章等进行比对，找出差异或冲突的内容作为重点关注，在后续的立法活动中加以协调和修改。立法协调机构提出建议对不适应现实情况的予以废除，可以通过修改解决的，则进行修改。通过重点区域立法合作与协调，在长三角地区形成相对统一的法治环境。

　　2.对未列入协同立法项目而由各地掌握的地方法规由四地各自清理。法规的清理要根据实际情况不能盲目进行，应优先协同重点领域的立法，暂缓清理未列入或者不适宜协同立法的特殊领域的立法。该部分立法需要四地根据时代发展自己清理，以保证法的衔接和延续，防止出现法律空白。

　　3.对未列入重点协同立法项目的区域协同立法项目，由三省一市各地区的人大法制工作部门负责清理。要注意避免与上位法的具体条文和法律精神相违背，凡是与上位法相冲突、不适应的，一律加以废止或修改；凡是三省一市地方法规有差异的部分，均朝着符合国家法律、《规划纲要》精神的方面作出解释，差异过大的，加以修改和完善，四地本着区域立法的协调性目标各自校正，宜废则废，宜改则改。

　　其次，建立法规清理常态化机制。随着经济社会的发展，长三角区域协同立法之后，还可能出现与时代发展不相适应的法规和规章，及时清理过时的法规规章亦是长三角立法协同工作的必要内容。应当推动建立长三角动态的法律法规清理制度，及时对现有的法规进行梳理，对不利于协同发展和过时的地方立法进行修改或者废除，保证现有法律体制的有效运行。

　　（三）区域协同立法模式的选择：“共用一个文本”与“借用他人模板”

　　长三角地区的协同立法已经走出了特色之路，形成了“长三角区域立法模式”：先制定法制范本，再由区域内的各立法主体在具体立法时依此进行。联合起草方式，由人大与政府相关部门、人大代表、专家学者组成起草组共同推进起草工作，可基本保持内容一致。随着长三角区域协同立法的不断推进，还可以改进立法模式：

　　1.“共用一个文本”式。针对共同关注的重点立法项目，三省一市除了采用联合起草方式，还可以共同委托第三方起草草案，然后各自根据当地实际情况作出微调，在总的方面坚持法制统一原则，在个别地方体现平衡协调原则，其间可以互换文本再协商，最后形成具有操作性的一个草案文本，分别由各自省级人大及其常委会审议、通过并实施。

　　2.“借用他人模板”式。对同一立法项目，如果有的省（市）已先出台了地方法规，其余省（市）可以以其做“模板”，借鉴其“合理内核”，遵循相同的立法原则，采用统一的立法标准，达到立法协同，还可以弥合区域内不同地区法治发展的差异。当然，作为“模板”的地方法规规章中不合理的条款可以通过协商加以完善。

　　（四）创新交叉备案审查制度

　　备案审查制度是加强立法监督、解决立法冲突、维护法治统一的重要制度安排，也是能够发现地方性法规、政府规章与高位阶的规范性法律文件是否相冲突的有效途径。为了确保长三角区域立法的有效性，应当做好备案审查工作，并创新备案审查制度：一是做好原有的备案工作（生效后备案）。亦即，按照《立法法》第九十八条 关于备案审查的规定，长三角四地的地方性法规、规章在公布后的30日内报上级国家机关备案，以便在出现立法冲突时能够及时审查，保证国家法制的统一；二是做好三省一市之间的交叉备案工作（生效前备案）。即长三角四地在制定地方性法规、政府规章时，在其尚未生效前向其他立法协调地区进行备案，以便在发现立法内容相互冲突或可能损害其他地区利益的情况下及时进行立法协调。交叉备案制度在立法主体扩容、多个设区市立法主体享有立法权的背景下，更能显示出其重要性。至于各地单独立法项目，也应当实行交叉备案制度，可以在省级层面展开，由设区市立法主体向省级立法主体进行备案，以便既能保证立法效率，又能达到法制协调统一。

　　（五）联合开展协同立法后评估

　　为了进一步巩固和提高区域立法的质量，在地方性法规或者地方政府规章制定之后，三省一市还应在法律解释、立法后评估乃至法律修改等方面保持持续的沟通。尤其是做好立法后评估工作，可以提高已制定法律的质量，使其更符合实际、更具有可操作性。具体操作上，可以是三省一市立法主体共同委托第三方，按照一定的程序，通过对已制定地方法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、技术性、协调性等方面的评估，提出维持、修改或者废止等建议。

　　《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为长三角一体化发展提供了创新区域治理的依据，但长三角区域立法的协同必须在法律规定的权限范围内进行，协同的内容、协同的程序以及协同的结果都必须具有合法性，否则，超越法定权限的行为都将归于无效。

　　三、长三角区域协同立法过程中应注意的问题及建议

　　（一）人大立法协同机制与府际间各种相关机制的融合

　　长三角地区已经历了多年区域治理的实践探索，2008年，长三角政府层面决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制开始运作，确立了“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”的机制框架。长三角区域合作采取轮值制度，每年由一个省（市）作为轮值方。 其中，决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，由三省一市省（市）委书记、省（市）长出席，三省一市常务副省（市）长、党委和政府秘书长、党委和政府研究室主任、发展改革委主任和副主任列席。决策层负责决定和决策关系长三角区域发展的重大事项；协调层即“长三角地区合作与发展联席会议”，由沪苏浙皖三省一市常务副省（市）长参加。负责协调推进和检查督促跨区域重要合作事项；执行层包括：（1）联席会议办公室，三省一市分别在发展改革委（或合作交流办）设立；（2）专题合作组，主要分为交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融、涉外服务、城市合作、产业、食品安全等12个“重点合作专题组”。执行层负责制定年度工作计划并推进落实。

　　“三级运作”合作机制侧重对话沟通、协商交流，三省一市共同设立跨行政区域的常设机构---长三角区域合作办公室的成立在创新做实“三级运作”机制上实现了关键性突破。长三角区域合作办公室（以下简称长三办）成立于2018年1月，主要职责是负责研究拟订长三角协同发展的战略规划，以及体制机制和重大政策建议，协调推进区域合作中的重要事项和重大项目，统筹管理合作基金、长三角网站和有关宣传工作。

　　法治一体化是长三角一体化的基础和保障。长三角地区政府积极建立联席会议制度、主要领导座谈会、市长峰会等会议制度，取得了积极成效，为三地法制协调打下良好的基础。但是，纵观长三角“三级运作”合作机制，其执行层12个专题合作组中没有将法治包括在内；2018年7月长三办印发的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》覆盖了交通能源、科创、产业、信息化、信用、环保等12个合作专题，并聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新等7个重点领域，形成了一批项目化、可实施的工作任务，也并没有明确提及长三角区域法治协同问题。

　　《规划纲要》是国家层面对长三角一体化发展国家战略的顶层设计，也是当前和今后一个时期相关工作的重要依据。《规划纲要》指出，要建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。因此，长三角区域当前的重要任务之一是加强沪苏浙皖立法协同工作，把人大立法协同机制纳入长三角一体化发展的总体框架当中，加强与政府相关部门的机制融合，实现在决策层、协调层、执行层三个层面的衔接。建议在长三角区域合作办公室增设法治小组作为常设机构，负责长三角地区法治协同事项，由三省一市的法制部门选派工作人员组成，可以兼顾三省一市的多方利益并提高效率。

　　（二）区域协同立法要统一规划，做好“顶层设计”

　　与京津冀、粤港澳大湾区相比，从数量上看长三角地区的立法主体相对复杂。2015年修改的《立法法》赋予了所有设区市地方立法权，扩大了地方立法的主体，沪苏浙皖的地方政府也因此而陆续享有了立法权，像南京、苏州、杭州等设区的市的地方人大及其常委会和地方人民政府，与江苏、浙江的省级人大及其常委会和省级人民政府一同构成长三角区域的地方立法主体。目前长三角区域共有41个市享有地方立法权，地方立法主体多，立法数量庞杂，相关地方性法规或政府规章的内容有别，对于共性问题的规定有差异甚至存在冲突，这往往会构成区域一体化的障碍。

　　长三角区域三省一市的立法协调，既包括四地人大间的立法协调、四地政府间的立法协调，也包括不同层级的地方立法协调。参与立法协调的主体多，管辖的地域不同，情况复杂，立法协调面临着诸多障碍和困难。目前，长三角立法机构不仅在省级层面建立了立法协作机制，而且省级以下地方人大之间也已经开始了点对点的交流，例如，江苏省南通市人大与上海嘉定、崇明等地区人大探讨在生态空间共保和长江污染共治等方面，探索与长三角地区人大代表开展跨区域代表履职活动。

　　与之相伴生的问题是，不同层级人大及其常委会之间是否可以协同立法？区域立法与各级地方立法如何衔接？区域协同立法能否规定地方立法主体的协同立法责任及其所能采取的约束措施？如此等等，均需要在实践中给出答案。因此，长三角区域立法有待进一步规划，在三省一市省级层面给出指导性建议，做好区域协同立法的整体规划，避免出现“下位法先行、上位法缺失”或者出现不同层级协同立法的内容冲突现象。另外，进一步完善立法体系，避免出现参与协同立法的主体多导致法规规章体系的“碎片化”现象。同时，整合四地立法力量，优化立法权限，降低立法成本，同时协调好四地人大及其常委会立法与政府立法的关系。

　　（三）及时评估协同立法的效果，进一步协调法规规章冲突

　　长三角区域协同立法走在全国的前列，形成了“长三角区域协同立法模式”，积累了可资借鉴的经验，可谓做得好走得远。但是，检验立法是否成功还要看其在实践中的运用效果，区域协同立法也不例外。长三角不但要走得快还要走得稳，既要朝前奔也要“回头看”。以区域协同立法《大气污染防治条例》为例：2014年四地《大气污染防治条例》是目前全国唯一一个已经成功实施的区域立法工作协同项目，实现了区域协同立法从理论构想到立法实践的实质性突破，为省级人大层面开展区域协作立法提供了新模式。上海市（2014年7月）、安徽省（2015年1月）、江苏省（2015年2月）和浙江省（2016年5月）先后通过的四部地方性法规均对区域大气污染防治协作设置了专门章节,但其内容却不尽相同。以四部法规的法律责任条款为例，从条文数量上看，《上海市大气污染防治条例》规定了35条，《安徽省大气污染防治条例》规定了24条，《江苏省大气污染防治条例》规定了21条，而《浙江省大气污染防治条例》只规定了11条，法律责任条款最少，并且规定的情形有限。除此之外，四部条例规定的法律责任从处罚内容到处罚尺度都有所区别。从三省一市通过条例的时间看，上海市和浙江省相差近两年。所以，即使是达成了协同立法意向并且将区域协同写入地方性法规的立法，也不能完全解决立法不同步、不统一的问题。 也会限制区域协同立法的效果。何况，随着时间推移，还会出现很多变数，上位法的出台还会带来各地相关法规的修改，区域各地立法的同步至少可以减少立法资源的浪费。

　　当然，区域协同立法不是要求区域内同层级立法完全相同，允许照顾地方差异，但是，如果重要条款不一就会影响到协同执法，或者给实践带来困扰，应当对立法协同作出具体要求，例如立法进程。因此，区域协同立法工作不仅体现在立法准备阶段，还要贯穿于立法程序中，要及时评估区域协同立法的实施效果，真正实现区域立法规划协同、内容协同，使法律更好服务长三角一体化发展。

　　（四）建立长三角区域协同立法保障机制

　　1.机构保障：成立单独的区域立法协调机构

　　区域协同立法从性质上说是地方合作，所签署的合作协议不具有法律上的强制约束力，给区域协同立法推进带来了不确定性。不能排除这种假设，各地参与立法的机构出于利益考量，对某些领域的协同立法积极性不高，不参与或者参与后退出，这会导致区域一体化治理遭遇“尴尬”。因此，成立单独的权威性的区域立法协调机构就成为必要。该机构的人员组成、工作职责、工作方式等，均应经过长三角四地立法部门授权确认，保障其执行力。

　　区域立法协调机构成员主要来自长三角四地省级人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室，他们既有丰富的立法工作经验又能充分代表长三角各地利益，同时，还可以吸纳相关领域的专家和学者。此外，为了提高执法效益及解决“执法难”问题，可以邀请政府行政执法部门工作人员参与协同立法工作，充分听取其意见和建议，使立法更具操作性。

　　区域立法协调机构的权限和职责主要是在三省一市共同立法事项上进行协调运作，保证三省一市能够在信息共享、利益协调上有序进行。具体为：梳理、比对列入重点协同立法项目的四地法规规章，细化协同立法事项，拟定立法示范文本，同时建议哪些可作为示范文本中的“硬性”条款并附说明；针对不同层级的协同立法，分别向四地参与立法协同的人大和政府提出具体的立法建议，指导各地立法实践，协调立法冲突；跟踪四地法规执行，通过调研、四地法规规章实施情况反馈等渠道，及时发现、了解存在的问题，分别向四地人大或政府提供立法完善建议，等等。区域立法协调机构采取定期召开会议方式，条件具备时可以作为常设机构（目前可以考虑在长三办下设法治小组）。机构的设立，可以打破各地法规和规章的壁垒，有助于四地省级人大、政府间，以及不同层级的人大、政府间的沟通与协调，保障区域协同立法的有序运行。

　　2.技术保障：搭建区域立法信息交流共享平台

　　长三角区域地缘相近，经济实力相当，这为区域立法协同提供了良好的经济和社会基础，但也导致了地方立法的趋同，而区域内各地的经济利益、市场环境和经济状况的差异又会带来地方立法的冲突，长三角一体化更高质量发展呼唤区域内立法资源的整合，共享立法信息，减少四地立法过程中的不必要重复，节约立法成本，这就需要保证各地方相关信息的及时交流和沟通，搭建区域立法信息交流共享平台成为必须。

　　通过平台可以实现共享以下信息和资料：（1）立法动态、立法调研成果、立法征询意见、立法专家咨询、立法论证等立法信息资料；（2）立法工作经验交流；（3）重点立法项目具体立法动态与进展；（4）各地新出台的各种规范性文件，等等。有效利用立法信息交流共享平台，就正在进行的协同立法项目，四地实时更新相关立法信息，可以及时发现问题，及时沟通，及时解决法律冲突，也可以使沟通协商机制更加规范、透明。用最先进的技术搭建平台，充分利用平台又促进了立法技术的提高。

　　3.人才保障：建立长三角区域立法专家库

　　打通长三角三省一市的人才信息网，建立统一的长三角区域立法专家库，将法律、经济、管理、技术等领域的专家、学者信息收录专家库，在具体的区域协同立法项目启动后，聘请该领域有特长的专家，提供法律或技术等咨询意见。

　　（五）加强区域协同立法的理论研究

　　虽然我国从20世纪80年代开始了区域一体化发展的探索，但是对于区域协同立法还处于初级阶段，实践走在了理论的前面，需要弥补和加强理论研究工作。至少在以下两个方面从法理角度进行研究和跟进：

　　1.关于长三角区域协同立法的理论依据

　　抛开国内外学者对跨界治理的“制度性集体行动理论”、“社会网络治理理论”、“整体性治理理论”等理论不谈，当前经济全球化趋势放缓，世界经济增长不确定性较大，国际上贸易和投资保护主义、单边主义等逆全球化倾向，使长三角一体化发展面临更加复杂多变的国际环境。作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用。经济全球化和区域一体化的发展，国家、区域之间的竞争越来越集中表现在城市群之间的竞争，长三角三省一市可以参考国外大都市圈（如东京大都市圈）的发展路径，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。但是，区域一体化内部成员各自独立、互不隶属，发展水平不同，存在利益冲突，如何在不改变行政区划的条件下实现区域成员的“利益共享、责任共担”？又如何推进区域治理体系和治理能力现代化？

　　协同治理是多元主体追求公共利益、形成良性互动和谐关系的过程，为增进地方政府、企业和社会公众等协同治理主体间的共容利益，并使之转化为环境治理的激励动因，需要建立和完善相应的法律、制度、机制。 区域协同立法是区域协同治理的保障，在国家并未赋予地方区域立法权限及行政管理权的情况下，一方面积极争取国家层面的立法支持，另一方面发挥地方智慧，提高长三角区域内的参与协同立法主体间的协同力和约束力。

　　2.关于长三角区域协同立法的法律依据

　　据统计,截至2018年3月，我国的现行法律除宪法外,还有法律864部,行政法规1667部,部门规章10776部，地方性法规26680部。其中，仅有15部法律里包含了21个区域合作条款、25部行政法规包含了32个区域合作条款，此外还有涉及区域合作的法律文件24个，尚未出台一部关于区域共同治理的法律，现行的法律法规直接或间接对长三角区域合作过程中的协同立法行为形成约束。

　　党的十九大报告中要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”虽然长三角三省一市人大积极创新，在重点项目领域取得了协同立法的突破，但随着区域一体化发展的不断深入，新问题和新情况会不断出现，协同立法项目的领域会越来越广，区域协同立法的方式也会随之改进，必须在理论上澄清认识，从法理上明确区域立法的法律边界，使立法机关把握好地方立法的权限。例如，目前，区域协同立法采取的种种协同方式，并未明确其具有法律强制约束力，带有一定的不确定性，在执行中一旦出现分歧，可能会引发立法问题以及由立法牵连引发其他问题，因此，从宪法、行政法等层面对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究 是非常必要的，其研究成果为推动长三角地方立法发展提供理论依据和参考。可喜的是，三省一市法学会在2019年6月6日的沪苏浙皖法学会工作联席会议上正式签署了《沪苏浙皖法学会关于建立长三角区域法治研究协同机制的意见》，这将为长三角区域法治协同研究谱写新篇章。当然，我们也希望全国人大能够对长三角一体化更高质量发展战略提供法制保障，适时授权三省一市人大常委会开展区域协同立法工作，从而破除现有的体制机制障碍。

　　第三部分 长三角地区一体化发展执法协同与司法协同机制

　　一、长三角地区一体化发展执法协同机制

　　（一）长三角区域执法协同的实践检视

　　早在2014年3月，长三角地区就已探索建立水务执法协同机制，上海市水务局执法总队与江苏省水政监察总队、长江航运公安局上海分局等单位，在沪苏界段水域执法巡查中盲点多、力量弱的敏感地带，开展对非法采砂行为的联合执法行动，并将这一协同执法机制常态化。2019年7月三省一市签订《长三角市场体系一体化建设合作备忘录》，采取多种方式推动建立长三角地区执法办案协作机制。2019年7月沪苏浙皖即开展了长三角地区市场监管部门的首次联合执法，三地的市场监管部门在上海公安经侦总队的配合下，对涉嫌销售侵犯他人注册商标专用权商品的多家企业和店铺同时进行执法检查。为了有效防范、及时应对和处置区域重大突发事件，沪苏浙皖市场监管局共签《长三角地区市场体系一体化建设舆情处置与应急管理协作机制备忘录》，商定成立长三角地区市场监管领域舆情处置与应急管理协作专项工作组，建立舆情应对协同处置机制、应急管理协同处置机制、重大活动协同宣传机制等，推动区域协作常态化、制度化。

　　就区域共同治理而言，苏浙沪三地或16城市 在交通、旅游、环境保护、人才、科技、信息、信用、质检、会展等诸多领域早就开展了项目合作，并谋求在产业规划、金融服务、法规政策等高层次的合作联动。随着长三角地区发展一体化的快速推进，三省一市在医疗保险、道路交通一体化等方面实现了重大突破，但行政壁垒依然是一体化的瓶颈，如复杂的行政审批程序、地方政府间的制度差异等限制了区域经济的发展，导致区域内的恶性竞争。长三角地区合作领域广，参与主体多，利益关系复杂，一体化发展过程中政府一直在起主导作用，协同行政执法成为必然，而且，协同执法在长三角法治协同机制创新过程中起着引领与推动作用，没有执法协同，立法、规划所确立的制度、政策就只能挂在墙上，而司法协同为协同发展保驾护航也几无依托。

　　目前，我国协同执法实践中普遍存在着行政执法标准不统一、执法水平参差不齐、执法不规范、综合执法手段不够硬等问题，这在京津冀地区、长三角地区概莫能外。长三角地区四个不同行政区各有各的地方性法规和规章，法规依据不同、执法标准不一，易导致执法冲突；行政执法程序不统一，会影响协同执法的效率；信息未能充分共享，制约了行政执法效能的提升。

　　（二）长三角地区一体化发展执法协同机制的完善建议

　　1.加快行政执法一体化建设，创造更好的法治化营商环境

　　2019年10月国务院颁布的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》） 要求“最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管。”《规划纲要》也提出要合力打造国际一流营商环境。法治是最好的营商环境，应当从相关法律、法规的有效落实和执行入手改善营商环境，而建设长三角地区法治化营商环境，行政执法一体化建设至关重要。

　　首先，规范长三角地区的执法行为。长三角地区各级行政管理部门要严格依照法定权限和程序来履行职责，避免行使自由裁量权时的随意性导致的行政结果不当、滥用行政执法权以及超越法定职权作出行政决定，全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等行政机关执法“三大制度”。但是，长三角四地地方法规规章的差异可能给协同执法带来困扰，引起法律适用博弈，进而引发执法冲突，导致执法拖延甚至停滞，影响执法效率，因此，需要和立法机关沟通，由立法部门作出相关的立法解释。

　　其次，加强长三角地区间执法的协调与合作，建立地区执法协调机制。尽管长三角各执法部门已经有了协同执法的实践，但长三角协同执法仍然只是处在签署协作协议及互相协助配合执法阶段，尚未形成区域协同执法长效机制，也没有统一的协同执法程序，还需要不断探索，增强跨区域、跨部门的强强联合，在区域协同发展中不断提高整体行政执法水平和服务水平。一要落实三省一市执法机关已经签署的协作协议，二要确定下一步的协同事项，由各省（市）全面依法治省（市）委员会执法协调小组牵头，对接市场监管、环境保护等行政管理部门，共拟行政执法合作协调清单，分阶段实现长三角协同执法，形成常态化、制度化机制，并以常态化、制度化机制破除四地政府间的行政壁垒，实现执法部门采用统一执法标准，遵守统一执法程序，以及实行跨区域风险防控协作，不断丰富长三角法治化营商环境的内涵建设。

　　2.构建执法大数据共享机制，实行跨区域、跨部门监管

　　（1）建立区域信息交流平台，执法数据共享。国务院《优化营商环境条例》第五十六条 也要求政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段加强监管。就各政府部门内部而言，各部门掌握了大量的社会信息，行政监督信息资源相对集中，但各不同部门之间缺乏信息共享与协作。因此，长三角地区各执法部门应当增强信息共享意识，打破部门信息资源壁垒和数据保护主义，利用互联网建立区域信息交流平台，充分挖掘部门内部信息的价值，建立市场主体信息库，可以实现跨区域案件信息的及时移送，通过执法大数据共享增强行政部门资源的合理配置，提高行政资源使用效率，降低行政执法的成本。

　　（2）推进“互联网+监管”建设，实现四地市场监管对接，对区域性风险进行联防联控。第一步，三省一市各自打造全省（市）统一的行政执法监管平台，将行政区内所有执法部门的执法监管事项诸如执法检查、行政许可、行政处罚、失信黑名单等全部纳入平台管理，做到监管事项全覆盖，实现执法监管的数字化与标准化。第二步，打破行政壁垒，打造长三角行政执法监管平台，实行区域综合监管执法，强化协同高效监管，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，建立全新的、高效的跨省市执法协同机制，对于出现的跨区域问题开展联合检查、联合惩治。同时，通过大数据建立区域性风险分析和防范机制，对于涉及公共安全和群众生命健康的环境保护、食品药品安全等领域加大监管力度，提高风险监测与预估能力以及联合应对突发事件的能力和水平。

　　3.把握好长三角协同执法过程中的“执法边界”与“度”

　　2019年8月28日的国务院常务会议指出，要完善对新兴产业的包容审慎监管，推进“互联网+监管”和信用监管，建立联合惩戒、终身禁入等惩戒机制。《优化营商环境条例》第五十五条规定也有类似要求。 为此，长三角执法机构在协同执法过程中既要注意掌握好执法的边界，严格执法与审慎监管，同时也应该把握好执法的“度”，注意信用监管中的“联合惩戒”与信用恢复。

　　（三）重点领域的执法协同机制

　　1.生态环境领域的执法协同

　　长三角地区是我国单位国土面积资源能源消耗和污染物排放强度最大的地区之一，环境污染的特点决定了生态环境执法是个跨区域、跨部门、跨行业的综合性执法活动,尽管四地各执法部门都在不同层面积极展开区域联动与合作，但并未形成环境联防共治的一体化顶层设计，尚未形成完善的执法协调机制。为此，课题组建议：

　　（1）建立常态化联合执法机构

　　尽管长三角地区政府间建立了联席会议制度，实施了区域环保联防联控协调机制、区域环境执法联动机制，但常态化执法机构缺失，资金保障、人员配备等缺乏制度化保障，各地环境执法部门间缺少统一的制度安排和行动规划，未形成长期稳定的工作模式。省级政府之间签订的环境治理合作协议，大多只针对短期内的专项治理，且是各地单独进行，过后仍旧按照自己的执法标准执法，“跨行政区”、“跨部门”的联合执法变为“运动式”、短效的“专项整治”。建议定期召开政府领导联合会议，协商讨论环境治理工作，统一规定具体执法措施、执法对象、依据的环境标准等，通过签订政府间合作协议将有关联合执法的内容固定下来，建立稳定的协同合作的制度化机制，实现跨区域污染治理的常态化。另外，在省级政府层面建立联合执法领导小组，联合环保、水利、交通、农业等相关部门，整合优势，加强沟通，真正做到跨部门和跨地域的联合执法，不仅有利于明确协同执法的责任主体，且有利于在省际间构建有效的合作体系，实现地方政府间的长期良性互动。

　　（2）完善联防联控机制

　　长三角地区环境污染联防联治工作开展已久,也取得了一些成绩,但一些内在矛盾和问题仍未彻底解决,其根源在于“经济区”与“行政区”的天然矛盾导致环境利益的诉求及联防联治的深入推进受制于地方利益与行政壁垒,即联防联治尚未实现高度“一体化”，应当破除体制机制障碍,建立统一规范的制度体系。

　　首先，逐步推进统一环境标准的制定。统一规划、统一标准、统一监督执法“三个统一”早已成为三省一市的共识，但在目前长三角各地发展阶段有差异的情况下如何“统一标准”？所谓“统一”，是要在考虑地理位置、环境污染现状、各区域的环境功能定位等具体情况，并结合环保技术状况前提下，共同研究、协商制定标准，尽可能向高标准看齐，推进区域标准统一。三省一市应在充分协商的基础上，明确统一环境标准，及时修订已有的环境标准，完善各地区环境标准体系，逐步推进长三角环境标准的统一。

　　其次，完善联合执法信息共享机制。一方面，构建环境数据信息共享平台是基础。在跨区域环境污染治理过程中，长三角执法部门开展联合执法、联合监测，环境数据信息共享平台能够提供技术性支撑。另一方面，在平台上，联合执法主体之间实现环境数据信息共享。例如，《关于构建绿色金融体系的指导意见》通过环保部门与金融机构的配合衔接，要求对属于原环保部确定的重点排污单位的所有上市公司都严格执行环境信息披露。据此，长三角地区执法部门可以通过环境数据信息沟通，共享行政区边界地带企业的环境信息。此外，在区域性环境污染突发事件的处理中，往往存在信息通报迟延、跨界执法受限、调查取证受阻等多方面的困难，应当完善环境污染应急联动处置工作机制，以快速、有效地控制突发事件的发展，解决上述难题。除了将环境污染事件中执法部门的工作进展和相关处理结果及时向社会公布外，还要在三省一市政府环保部门之间实时共享，并通报环境监测的动态数据。

　　2.食药品安全领域的执法协同

　　食品安全问题在我国是未决的问题。一方面，传统的食品安全问题依然存在，微生物污染、超范围超限量使用食品添加剂、农兽药残留超标三大“旧疾”尚未治愈；另一方面，功能性食品、自热食品等创新食品，以及网络食品等又带来监管难题。人们对保健品的旺盛需求，也衍生了保健品市场的乱象，保健品被混同于药品。此外，药品安全也一直是民生热点问题，我国仍处于药害事件高发、频发阶段，互联网的发展又带来了药品网络交易安全、非法网站利用互联网销售假冒伪劣药品等问题，而网络交易的跨区域、交易隐蔽等特点也带来新的监管难题，为长三角联合执法带来挑战。为此，课题组建议：

　　（1）借助区块链技术建立长三角地区食药品安全全程追溯制度

　　2019年12月长三角四地同启长三角区域一体化食品安全信息追溯平台，并签约将上海、南京、无锡、杭州、宁波、合肥6个城市作为首批长三角食品安全信息追溯试点城市。如何追溯行为人和行为源头一直是查处食药品违法违规行为的难题，建议利用区块链技术建立一个信息不可篡改、信息追溯可查、主体共识信任的食药品产销链，辅助食品和药物防伪与全程供应链溯源来加以破解。为此，长三角地区监管部门应当推行强制性的统一食品安全追溯体系，加强对食品的“过程”监管，统一规范食品外包装，统一食品上的二维码录入信息，实行对食品从生产到最终消费的整个链条环节的无缝监管。食品产销链的主要实现模式为：

　　由监管部门主导建立区块链底层平台系统，生产商将其生产食品的原料、功能效用、质检、物流、生产批次、保质期、规格、用法等相关数据传输到链上；在食品的流通环节，经销商、零售商实时将自己获取的数据上传至链上，对食品进行交叉验证；消费者、第三方平台购买食品时通过扫描二维码等形式查询食品的来源及流通信息，并通过相应的反馈机制向整个链上反映食品的真实情况，如有实物与标签不符等问题，则由监管部门介入进行检验和追责。监管部门实行事中事后监管，不参与链上信息的提供与维护，只在出现问题时介入，从任意一个节点往前追溯和往后追溯。 这种做法同样适用于对药品的追溯监管。

　　（2）行政执法制度与问题食药品召回制度相衔接

　　我国《食品安全法》规定“国家建立食品召回制度”。2015年3月原国家食品药品监督管理总局发布《食品召回管理办法》，对不安全食品 的停止生产经营、召回和处置及其监督管理作出明确规定。根据规定，食品召回分为生产者/经营者主动召回、监管部门通知召回和监管部门责令召回三种情况，召回是企业诚信的“试金石”，反映了生产者/经营者对其生产/经营的不安全食品处置的不同态度，当然应适用的行政执法措施也应有所区别，从不适用、可以适用到应当适用。至于药品，早在2007年12月10日《药品召回管理办法》就开始实施了。

　　召回管理是政府部门应用行政手段，以公权为后盾督促企业履行召回义务、落实质量责任的一种新型产品质量监管方式。 将行政执法与召回管理二者结合，有助于形成无缝对接的食品安全监管链条，弥补质量监管的漏洞，避免制度衔接不畅引发的工作脱节、低效等问题。美国有套完整的食品安全召回系统且执行严格，对企业的违法行为形成强约束，而目前我国的食品召回仅仅停留在监管部门和食品经营者之间关于中止生产经营某种食品的浅层表面，对消费者的赔偿及对食品企业的失信行为处理不到位。长三角区域对缺陷消费品的召回管理，除了建立如《江苏省缺陷消费品召回管理办法》 中建立统一的缺陷消费品信息管理平台等各种协调与合作外，还应当强化辖区内食药品企业的主体责任意识，针对食品违法成本低的问题，长三角执法部门可以利用信息技术，将其纳入统一的信用监管体系，开展对失信企业和人员联合惩戒，提高食药品召回成效。

　　（3）加大食药品联合监管力度，推进协同监管和社会共治

　　一方面，开展跨部门、跨领域、跨区域联合打假，建立市场监督、卫生健康、公安、农业农村、海关等多部门联合协作机制，共享监督抽检信息，尤其是对那些被投诉、媒体曝光、消费者反映不良的药品、保健品，实行长三角跨区域抽检，不断探索对食品新业态、新模式联合监管模式，以执法推动长三角地区食品安全标准共商制度完善，从推动检验检测认证结果互认互通，过渡到统一建立检验检测认证的更高标准。而做好这方面工作离不开“智慧监管”，随着全国食品安全数据网的建立，长三角应当顺势建立专属于长三角区域的高效型数据库，一来推动基于大数据的食品安全智能化管理方式，二来数据库的建立和对接有助于实现食品从“农田到餐桌”全产业链管理。同时，循“数”治理，将繁重的数据汇总和分析工作交由系统完成，可有效克服监管对象数量庞大、监管人员不足的困难，提高工作效率。

　　另一方面，突破传统的政府单一监管模式的局限性，构建由政府、市场、消费者、舆论监督等社会多元主体共同治理的社会共治模式，推进食药品安全从“监管模式”转向“治理模式”。独立第三方参与食药品安全治理被欧美证实为有效的方法。食药品安全第三方监管是指独立于政府监管部门和被监管的食药品生产企业的第三方机构或组织，依照法律法规、标准或合同，对监管对象进行的监督管理活动，具有独立性、专业性和权威性，能确保检验结果真实、准确和公正。比如非政府组织、行业协会、认证检测机构等。食品生产技术的进步使监管部门承担高昂的检测成本，长三角应当借鉴美国、德国等发达国家的做法，实施第三方监管，共同培育第三方检测力量。第三方检测机构一方面作为政府监管的协助者和技术合作伙伴，可以利用先进的检测技术替政府完成繁重的检测任务，政府监管的重心放在重要的风险点，分担政府的监管责任和压力；另一方面作为监管者与被监管者之外的独立第三方，以相关法律法规及标准为依据，对食品和食品添加、药品等进行检验检测并向社会出具客观权威的检验数据及报告，这对不存在安全问题的企业利益和消费者的生命健康也是一种保证。

　　3.知识产权领域的执法协同

　　长三角地区是知识产权最密集的区域之一，专利申请量占全国专利申请总量的1/3。2018年4月20日，上海、江苏、浙江、安徽共同签署的旨在着力推进区域知识产权“大保护”，优化配置各类知识产权资源的《长三角地区知识产权一体化发展合作框架协议》，就提出要加强行政执法协作，深化长三角知识产权跨区域执法协作的领域。2019年11月，沪苏浙皖知识产权局签署《长三角区域知识产权执法协作协议书》，构建三省一市知识产权执法协作机制，规定在案件移送、委托送达、协助调查、协助执行、协作办案、横向协调、服务协作、信息共享等八个方面联动保护知识产权等，将长三角地区知识产权协同执法向前推进了一大步。但尚需更进一步：

　　（1）设立长三角区域性的知识产权行政协调保护机构

　　通过联席会议制度进行知识产权行政执法协作保护固然操作方便，但不利于及时、有效地解决发现的新问题。《长三角区域知识产权执法协作协议书》明确将设立由三省一市知识产权局局长和分管执法工作的副局长组成的长三角区域知识产权执法协作工作协调小组，联合开展跨地区的知识产权专项执法行动，这也存在一定的局限性，因为缺乏一个常态性统一管理机构，而专项执法行动具有临时性。

　　尽管2018年机构改革调整了知识产权执法体制，整合了工商、质监、食品、药品、物价、商标、专利等领域执法职责，将包括商标专利等知识产权在内的相关执法统一由市场监管综合执法队伍承担，但相对分散的行政管理体系和执法机制仍然存在，知识产权行政执法主体仍较广泛，涉及知识产权局、版权局、公安局、海关等多部门，容易产生重复管理和职能交叉，出现部门间权利冲突和推诿，分散式执法易导致执法标准不统一，影响知识产权行政执法效率。

　　我们可以借鉴美国2019年设立的知识产权协调执法办公室，在长三办下探索设立长三角知识产权执法保护办公室，赋予其权威性和职能：统筹协调长三角知识产权行政管理机构力量，避免重复执法与遗留“灰色地带”；组织长三角地区的知识产权联合执法行动，从横向、纵向两个维度统筹知识产权行政执法力量联合执法，统一规范执法标准；统一案件的法律适用标准和处罚尺度，等等。设立专门的行政执法机构可以形成执法合力，避免执法部门多而杂乱导致的执法缺位、重复执法等问题。

　　（2）建立知识产权案件指导专家组巡回指导制度

　　《优化营商环境条例》第十五条规定要建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，我国知识产权方面的立法提高了专利商标等侵权的违法成本，2019年修订的商标法将恶意侵犯商标专用权的赔偿数额最高提高到了五倍，专利法修正草案中也有类似的惩罚性赔偿规定，执法部门也在加大打击专利侵权行为的执法力度。

　　我国一直实行知识产权司法保护和行政保护的双轨制，正在深化行政执法与刑事司法衔接，《优化营商环境条例》要求拓宽仲裁、调解等多种维权渠道保护知识产权。但是，我国的行政执法机关普遍存在着执法人员法律知识、执法能力、对新法的理解力等的差异，从省级到基层，每个执法人员囿于学识、办案经验，会对商标、专利侵权作出不同的判断，区域知识产权协同执法面临挑战。为了提升知识产权执法效能，建议建立知识产权案件指导专家库，专家可以是三省一市经验丰富的执法人员、律师，也可以是资深的知识产权专家、学者。对于三省一市疑难案件、有重大影响的案件，由长三办下的长三角知识产权执法保护办公室负责从专家库中选取专家，组成专家组进行现场指导，以确保案件处理规范高效。

　　二、长三角地区一体化发展司法协同机制

　　（一）长三角地区司法合作的成功探索

　　相较于立法协同和执法协同，受制于我国现行的司法体制和法律规范，司法领域的协同空间相对较小。如何破除司法领域影响长三角协同发展的体制机制性障碍，建立符合司法规律及长三角一体化发展需求的司法协同机制，沪苏浙皖三省一市的司法机关在长三角区域司法合作方面做了大胆尝试，积累了一定经验。

　　首先，长三角地区以环境资源领域为突破口，形成了系列司法协作文件。沪苏浙皖四地检察院、法院积极行动，打破行政区域界线，进行跨省司法协作探索，共保长三角生态环境，尤其是四地法院从基层法院、中级法院及高级法院都积极行动，通过各种协议建立起或准备建立长三角环境资源司法协调机制。其次，长三角地区的司法机构也形成了特定的工作机制。例如，长三角地区人民法院司法协作工作会议、长三角政法系统区域合作轮值制等。第三，跨域立案已经从设想变为现实，跨域协作稳步推进 。

　　但是，长三角地区司法合作还有提升空间。我国现行的三部诉讼法中的司法协作主要涉及调查取证、协助执行、委托送达等形式，专门性规定少，已不适应社会发展的需要。2016年3月《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》发布，但相关司法协作或协同机制并未建立。而区域司法协作的探索早已开始，例如，京津冀地区不但成立了法院联席会议，一揽子处理内部司法协作的问题，且2016年建立了京津冀三地法院联席会议机制。该联席会议机制由最高人民法院召集，京津冀三地法院共同参加，旨在促进依法妥善审理、执行各类案件，统一司法裁判尺度，服务和保障京津冀协同发展国家重大战略实施。三地法院的执行联动机制也已经建立。京津冀三地法院的做法为长三角地区司法合作提供了经验。

　　从检察系统来看，在跨域司法协作中，重大跨省生态环境案件会商和联合办理机制、信息共享平台都未建立，不利于检察机关及时打击破坏生态环境违法犯罪。

　　（二）完善长三角地区司法协同机制的建议

　　1.在构建系统内部联动机制的同时，形成司法与行政执法多方共治格局

　　长三角沪苏浙皖四地检察院、法院系统内在区域环境保护司法协作的探索上都做了大胆尝试，在如何构建检察机关与公安机关，以及与环境资源行政管理部门的协调联动机制上的探索相对较弱，能否步子迈得更大些，进行行政执法与司法良性互动，形成司法行政合力多维度共治？

　　例如，在检察院或法院主办研讨会时，可以邀请法院或检察院及相关行政部门、学者参加，共同围绕主题探讨存在的问题及解决对策，对某一类案件，与会者各自站在专业和职业角度各抒己见，展开分析，对案件处理结果提出预测，或者对已经做出处理的案件进行分析，为检察官、法官更好尽职尽责，对类似案件的预判提供参考，也为案件的顺利执行打下基础。譬如在《上海市生活垃圾管理条例》公布后首例涉及垃圾分类的案件中，上海铁路运输检察院组织召开的生态环境修复与案件量刑研讨会，就邀请上海市、区两级生态环境局、区司法所等相关人员，确保环境修复合同的履行及后期环境二次评估。

　　再如，根据法律规定，检察机关可以在生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让等领域履行公益诉讼职责。在食药品安全领域，长三角检察机关可以与市场监管部门加强检察公益诉讼与行政执法衔接，打破地域限制，将司法手段和行政手段有效对接，形成食药品安全保护合力。双方可以通过联席会议制度，协调工作中的重大问题和事项，在线索移送、信息互通、调查取证、司法鉴定等方面建立协作，不断完善食药品行政执法与公益诉讼衔接工作机制，维护食药品领域国家利益和社会公共利益。

　　2.建立重大领域跨区域案件起诉、受理及裁判的沟通及协调机制

　　近年来，随着长三角地区危险废物跨域运输、倾倒事件的不断发生，四地法院越来越多地需要审理跨域环境资源侵权、犯罪案件，但也面临着案件诉讼程序启动难、事实认定难、裁判文书送达难、裁判执行难等问题。为了更好地为长三角绿色发展一体化建设提供优质高效的司法服务保障，四地法院对长三角跨区域环境资源案件的起诉及受理的沟通及协调机制等不断进行探索，例如，根据2019年11月5日四地高院会签的文件，将构建长三角区域环境资源案件联动协作机制，实行审判资源和信息共享、裁判标准统一、区域内重大争议事项会商、跨域委托协助，等等。还将成立长三角地区人民法院环境资源司法协作工作领导小组作为保障。

　　但是，对于长三角地区其他重大领域的跨域纠纷案件的司法协调机制的探索相对要慢得多。例如，在食药品安全、知识产权等领域，重大案件裁量标准统一的可能性及方式等的探索也需跟进。未来，随着大数据、人工智能、无人驾驶等领域的进一步发展，会对法律带来新挑战，需要提前研究和布局。因此，应不断加强长三角区域内各地方法院之间对重大领域的跨域纠纷案件、新领域出现的新型案件以及重大疑难复杂法律适用问题的共同研究，对“四新经济”案件的起诉、受理条件及裁判及时沟通，不断深化长三角司法协同机制。

　　3. 实现长三角跨域立案全覆盖与重大案件的联合巡回审理

　　（1）实现长三角跨域立案全覆盖。京津冀法院已于2019年8月率先在全国实现跨域立案全覆盖，当事人在就近法院即可享受在京津冀的管辖法院相同的立案服务。江苏省也实现了省内跨域立案和长三角地区跨域立案常态化，省法院全面入驻长三角“一网通办”政务服务平台。长三角跨域立案全覆盖，不受地域、审级限制，可以解决当事人异地申请立案路途远、成本高等问题。长三角三省一市法院可以建立网上立案、执行联动、重点领域审判等协作机制，在办理调查取证、文书送达等司法事项的委托的同时，以跨域立案为突破口，不断推进跨域诉讼服务向纵深发展，创新司法协同。

　　（2）探索“巡回审判庭”巡回审理重大领域、新业态带来的新问题。党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，十八届四中全会进一步指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。但受制于现行法律与管理体制，长三角地区可以在遵循诉讼法中有关地域管辖、协议管辖、专属管辖等基本规定，不与《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》相冲突 的前提下，探索对于长三角跨区域的、重大的、典型的同类案件的处理，由三省一市有管辖权的地方法院的部分法官组成审判庭巡回审理，尤其是新业态带来的新问题需要法官的专业知识和审判智慧，来自不同法院的有相关专业背景或有过相应审理经验的法官可以打破地域限制，临时组成审判庭审理相关案件，法官本人并不改变工作单位，可以采取以相互挂职锻炼等方式，这样可以节约司法资源和成本，便于案件的及时审理和审结。确切地说，应该是有处理相关案件专业或经验优势的法官在不同法院的“巡回审理”。必要时，经过授权也可以尝试组成“临时区域法庭”处理长三角区域内发生的重大、疑难案件，审判庭组成人员可以采取临时借调方式，案件审结“临时区域法庭”解散，以实现司法资源的合理配置。

　　4.司法专门人才库的建设与司法人才培养

　　推进长三角一体化法治协同关键在于人的培养。一方面，对于法官、检察官的培训要打破地域限制，加强业务交流，不断提升法官、检察官对法律的理解力，对跨域案件的综合分析力，做到“同案同判”；另一方面，提供一个实务届、法学理论届专家共享的长三角专家智库平台，对司法实践中的热点问题、焦点问题、前沿问题等进行交流与互动，进行权威的解读分析，以便司法更好地服务长三角一体化发展。

　　人类已经经历了三次工业革命，正在发生的以人工智能、数字化、物联网、区块链、生物医药、量子信息科学等一系列创新技术引领的第四次工业革命，使人类的生产和生活发生着深刻的变化，对人类社会也将产生深刻的影响，创新技术在给人类带来便利的同时也带来了风险与挑战，需要相关政策、法律法规、标准和治理模式与时俱进，对新技术及其相关的影响加以规范和治理。当然，也对新时期的法官、检察官提出了新的要求，需要专业知识的更新和对新法律法规的正确理解，司法实践中发挥司法专家智库的作用非常必要。

　　（三）重点领域司法协同探索---以长三角知识产权领域的司法协同为例

　　2014年12月28日上海知识产权法院挂牌成立，它是全国首批成立的三个知识产权法院之一，管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件；2017年1月江苏省在南京和苏州两地法院率先设立知识产权法庭，这是全国首批设立的跨区域管辖专利等技术类案件的知识产权专门审判机构；2017年8月18日杭州互联网法院正式揭牌，成为中国首家互联网法院，集中管辖杭州市辖区内基层人民法院有管辖权的互联网著作权权属、侵权纠纷等六种涉互联网一审案件， 以及上级人民法院指定杭州互联网法院管辖其他涉互联网民事、行政案件。三个“首批（首家）”与长三角创新能力强、知识产权集中、互联网发展的现实相契合，也决定了长三角区域在知识产权司法审理方面各具特色。

　　但是，知识产权审判中也存在着全国法院普遍存在的法律适用不统一的问题，而且不仅是专利等与技术密切相关的案件，著作权和商标权纠纷案同样出现“同案不同判”、“类案不类判”。比较北京、上海、广州三个知识产权法院和深圳中级法院2015年1月1日至2018年6月30日期间已判决的知识产权侵权纠纷案，根据大数据分析，在知识产权侵权纠纷一审案件中，将法院实际判决赔偿的金额与原告请求赔偿金额相比较，就专利权侵权纠纷而言，北上广深四家法院的平均判赔比分别为：40.1%、14.5%、 28.6%、 27.2%，上海知识产权法院最低。 出现审判标准不一的原因，与司法水平参差不齐，各地法官专业水平、综合素质、业务经验不同有关，也不排除地方保护等干扰因素的存在。建立健全长三角司法协同机制应做好如下工作：

　　1. 借鉴专业法院创新经验，提升长三角知识产权司法协同的成效

　　例如，电子数据证据的易伪造、易修改及修改不易留痕等特性影响法官对电子数据真实性的判断力，杭州互联网法院率先在信息网络传播权益争议案中开展采用区块链技术作为存证方式的探索，在法律实践层面描绘了区块链技术的独特法律价值。面对目前法院普遍存在着“案多人少”的矛盾问题，杭州互联网法院2019年12月上线智能证据分析系统，综合运用区块链、人工智能、大数据、云计算等前沿技术，实现了证据分析结果一键获取，节省了法官大量的时间和精力，避免了大量机械、重复性的工作。再如，专利诉讼专业性、技术强，对不具有相应的专业背景的法官带来挑战。上海知识产权法院将技术调查官制度引入知识产权审判，提升了技术类知识产权案件审判专业水平和效率。

　　这些专业法院利用“专业”优势所进行的探索，解决了司法实践中遇到的难题，其探索精神和创新经验值得长三角其他法院借鉴，当然，其他法院各式各样的先进做法，都可以交流和效仿，在实践中逐步实现操作上的趋同。例如，探索由杭州互联网法院牵头，建设政府主导型区块链公共存证平台，建立在长三角区域内统一的区块链技术存证司法审查方式，等等。

　　2. 形成多元立体的法治保护体系，实现快速维护权利人的合法权利

　　知识产权的司法保护普遍存在着“周期长、举证难、成本高、赔偿低”等现象，网络侵权又对传统的知识产权保护带来挑战，如侵权所得额的确定、证据的收集、管辖权的确定、法律的滞后或缺失等。知识产权行政执法具有及时、高效、成本低的优势，执法的主动性特点也可以预防、制止侵权行为的发生，行政执法的“事先预防”比起司法的“事后救济”更能快速维护权利人的正当权利。因此，应当加快健全知识产权维权司法救济与行政救济的对接机制，适用统一认定标准，充分发挥行政执法与司法保护各自的优势，实现知识产权的快速协同保护。同时，发挥知识产权仲裁便捷、保密性、无地域管辖限制，知识产权调解快速、灵活、经济等优势，为长三角地区提供知识产权纠纷快速、多元解决渠道，实现长三角知识产权协同保护机制。

　　此外，长三角法院在探索新领域案件审理、创新制度建设和能力建设等方面走在全国的前列是公认的事实，但是知识产权案件审理水平仍有提升空间，知识产权案件审判的整体质量也有待提高，加强对知识产权专业审判人才的培养，不但增强其专业知识学习及实践能力，还要培养其创新精神、知识更新、沟通能力，以适应新技术、新领域的迅猛发展形势，以及区域司法协同的需求。

　　三、长三角地区一体化发展法治协同配套制度

　　（一）长三角法治协同工作机制

　　工作机制将对区域法治协同的落实效果产生重大影响，课题组强调：

　　1.立法层面：建立备案制度及评估机制

　　备案与评估是对立法程序、立法结果不可缺少的监督环节。立法备案是对完成立法后、公开实施前的法规、规章进行监督，我国《立法法》《监督法》《规章制定程序条例》对地方性法规、条例、规章等做出的备案规定，其备案的主要目的在于监督下位法是否与上位法存在冲突，是对报备的法律规范的合法性审查，而长三角地区实行交叉备案的主要目的在于审查四地立法间的相互协调性，亦即，审查报备的四地地方立法与区域一体化发展是否相悖或不协调。因此，长三角地区实行交叉备案制度，是三省一市各立法主体在依照《立法法》进行备案的同时，向长三角地区其他同级接收备案机关进行备案，是与现行法律的规定不相抵触的。接收备案机关一旦发现备案的地方法规有违区域立法协同目的，可以向立法机关提出再进行审查、协调。采用交叉备案制度可以加强长三角三省一市各地立法的相互监督，更能及时发现区域立法中存在的冲突，对可能存在着损害或影响长三角区域共同利益、有损区域一体化发展的条款进行纠偏。当然，交叉备案仅仅针对的是与长三角一体化发展相关的地方立法而非要求四地所有地方立法均进行交叉备案。

　　立法评估机制是对法规、规章公开实施后的情况按照全面、客观的标准进行监督。有人主张，具体的立法评估分为立法前、立法中和立法后三个环节的评估工作。 立法前评估主要是对于特定事项应否立法、何时立法及如何立法做出的评判，可以减少试错成本、节约立法资源，而立法后评估更偏重立法成果实施的实际绩效、注重立法成本与效益。目前阶段，长三角地区协同立法，首先要立足区域整体，建立统一的立法评估机制，包括科学的评估方法、严密的评估指标、规范的评估程序等，及时将评估结果反馈给各地立法机关并在四地进行协调。立法评估可以助力提高长三角地区立法质量。

　　2.执法层面：完善联席会议机制

　　实践表明，联席会议已成为公认的、行之有效的，各地开展平等磋商、制度合作、跨域联合等的固定的工作方式。联席会议机制也是长三角四地执法合作中需要进一步完善的工作机制，通过该机制，及时对长三角地区的执法协同情况作出总结，各系统对长三角区域内其内部的协同障碍及下一步的工作做出预测与安排。具体而言，首先，充分发挥联席会议机制的统筹、协调作用。由各地行政执法机关主要负责人对区域执法中的一些重大问题进行协商，确定执法协作的领域并就协同执法事项达成协议，明确各自的职责权限，做到相互配合，形成区际间的执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。 其次，规范化联席会议机制。明确联席会议召开的时间和频次，提前拟定讨论的议题和主要内容，将具体的协同执法问题的意见建议形成会议纪要，作为四地一体遵行的文件，使运作体制更加规范，降低机制的随意性。联席会议各成员单位应当指定专职负责人和联络人，负责相关情况的适时通报工作。第三，定期审视区域协同执法行动的成效及存在的问题，不断完善工作规则，推动长三角地区协同执法工作向纵深发展，促进重大领域的联席会议机制转为常态化的协同执法工作机制。

　　3.司法层面：创新司法协同机制

　　充分挖掘长三角地区司法协同的潜力，不断创新司法协同机制。一方面，在四地高院召集的法官联席会议基础上，不断探索新的司法协作模式，实现区域司法协作常态化。例如，构建长三角区域司法案例指导工作经常化制度，促进同类案件法律适用的统一。另一方面，畅通不同级别法院内部司法协作的渠道，不断提升司法协作的层次和水平。打破行政藩篱，实行跨域立案服务一体化，协调案件管辖、协助案件调查取证等，让司法协作在不同级别法院内部畅通渠道。此外，通过实行法官挂职锻炼制度、司法经验互享机制等，共同提高长三角法官释法说理水平和裁判文书质量， 也可以有效推进长三角地区人民法院法律适用的统一。

　　（二）数据共通机制

　　我国社会治理正在迈入大数据时代，长三角法治一体化需要以立法、执法以及司法大数据共享共通机制为基础，相应的数据共通机制构建也将成为法治协同的基础性工作。目前，政府“一网通办”执法大平台建设还需加快步伐，打通部门间的“信息孤岛”，打破信息资源运用的藩篱，而且要统一数据标准，真正实现数据共享。

　　首先，打破长三角三省一市各地、各部门的“数据割据”，实现更大范围、更深程度的大数据共享。2016年国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》提出加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，规定政务信息资源共享应遵循“以共享为原则、不共享为例外”的原则。但“例外”包括哪些情况并不明确，这种模糊表述不利于对政府数据共享的推动。2020年3月国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。除了“量”，对数据的“质”也提出了要求。在新冠肺炎疫情防控工作中，以大数据为基础的公共数据开放展示了其强大的效益性和价值性，但多地出现的以大数据应用为基础的健康码不能互认的情况，也折射出政府数据共享中存在的一些问题。该意见还指出“加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。” 如何在实践中落实，长三角可以做出统一要求，制定统一的数据标准和格式、数据开放与共享规则、流程控制等，实现数据在各地政府、各部门间完全的自由流动，切实打破“数据孤岛”，节约成本，整体提升长三角社会治理能力。

　　其次，打造基础数据库是执法层面数据共通的基石。人口基础数据库、法人数据库、宏观经济数据库，自然资源与空间地理数据库等“四大基础数据库”在国家电子政务建设中具有重要的地位和作用。2019年4月《国务院关于在线政务服务的若干规定》第五条规定，“国家政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等资源，建设全国统一身份认证系统，为各地区、各部门政务服务平台提供统一身份认证服务，实现一次认证、全网通办”，因此，应先建立起自然人、法人等民事法律关系主体的统一身份认证系统，还要及时打造自然资源和空间地理、电子证照等等基础数据库。长三角地区四地相关立法中应当进一步明确，基础数据库的基础信息项是各政务部门履行行政管理职能的共同需要，应当无条件共享。至于司法层面，应当以公安大数据作为数据共通的突破口。公安大数据不再拘泥于公安内部的数据流通，通过主动对接当地的司法机关，政法委、检察、法院、司法、监狱、劳教、安全局等部门，在数据层面划分界面，打通和融合公、检、法、司、安各家单位的数据通道，在业务层面设立标准,整合各个单位的业务接口并再造业务流程。通过数据共享和流动，可以起到节约司法资源、减少司法成本、提高审判质效的作用，增强司法的透明度和公正性。

　　（三）公众参与机制

　　民意是社会矛盾和不同利益诉求的直接反应，公众参与制度是开展民主立法、执法、司法的直接渠道。公众参与程度的高低，对立法质量的好坏、执法与司法的公平公正等有着直接影响。我国已有较为成熟的公众参与制度，但长三角法治协同中的公众参与需要打破地域壁垒，在立法、执法和司法协同进程中积极鼓励、广泛吸纳社会公众积极参与，集中民智，从区域的整体利益角度将法律要素信息集中起来并达成共识。从某种角度看，长三角区域一体化发展，三省一市政府间的合作协议对区域内的公众利益也有着深刻的影响，尤其在与公众切身利益相关的食品安全领域、环境保护领域，应当充分发挥社会第三方作用，吸纳公众参与到法治协同工作中来，积极推进食品安全、生态环保等的社会共治。

　　相对于执法，立法活动中公众参与的程度相对偏低，究其原因，除了缺乏公众参与的理念，公众参与立法机制不健全是重要因素。为此，课题组建议：首先，树立公众参与理念，增强公众参与立法意识。我国《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”在长三角立法协同过程中应当完善公众参与机制，认真听取公众意见，收集多元利益诉求，使立法协同更富生命力；其次，畅通公众参与渠道。公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等，是传统的公众参与立法的主要方式，公众参与立法的程度受限。互联网的发展和新媒体的兴起，为公众参与立法提供了简便、快捷的通道。长三角协同立法可以充分运用网络拓展公众参与立法的潜能，使公众通过网络参政及时表达意愿和诉求，实现民主决策；再次，转变公众参与方式，推进公众参与立法的机制化、法治化。网络参政不乏个别公民缺少理性的判断，也难免对法律条文和术语的语意及内涵的不正确把握，因此，将个体参与改为选举具有代表性的公民组成社会团体参与立法，更能表达公众的利益诉求，增强对立法的影响力，可以尝试以助力长三角区域一体化立法协同。

　　公众参与机制的建立健全还包括发挥公众个人的主观能动性，自觉遵纪守法助推长三角的法治环境改善。例如，公众自觉从源头减少垃圾以保护环境，检举投诉食品药品问题、知识产权侵权问题等。

　　（四）区域突发公共事件应急联动长效机制

　　突发事件的发生其危害结果很可能表现出外溢性特征，由于长三角特殊的地理位置关系，任何一地发生重特大突发事件，都有可能产生较强的外部效应。因此，解决长三角区域公共安全风险治理问题，应树立大局观，以整体性治理思维方式开展区域合作，建立起协同作战的突发公共事件联动指挥体系，真正有效地避免或最大程度减少三省一市突发公共事件带来的损失，更好防控公共安全风险。为此，应当建立长三角区域一体化模式的突发公共事件应急联动长效机制。

　　1.在立法层面，2003年5月国务院颁发的《突发公共卫生事件应急条例》是我国将突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道的重要标志，该条例为依法防治非典提供了可操作的法律依据，调动了全社会力量积极抗击非典，推进了我国突发事件应急处理机制的建立。在当前应对新冠肺炎疫情的防控工作中，三省一市相继出台了一系列规章制度，为疫情防控和社会稳定、早日恢复社会生产生活秩序提供了有效的法律保障。但是，不难发现，面对突发公共事件，三省一市各自为政，缺乏立法上的联动应对机制，这与长三角一体化发展立法协同机制建立的目标相左。

　　为此，长三角地区可以共同起草长三角区域突发公共事件（包括但不限于突发公共卫生事件） 应急联动的地方法规，深度融合四地突发事件应急管理法规和规划，报请全国人大赋权，例如三省一市的人大常委会可以共商制定《长三角区域突发公共事件应对条例》，明确三省一市联动的基本原则、需要遵守的规则、联动指挥组织架构及指挥决策权限、具体的操作程序、信息实时共享、急救资源合理配置等，以及与之配套的组织保障，等等。一来可以完善长三角区域协同立法，全面提升区域公共安全风险防控能力，解决区域共性问题；二来也可以增强长三角区域突发公共事件应急联动协调方面的权威性和凝聚力。

　　2.在执法层面，各级政府作为执行人大及其常委会各项决策的执行机构，在突发公共事件中起到主导作用。为保障长三角区域地方政府依法、科学、有序采取应对突发公共事件的措施，可以在长三角区域设立突发公共事件应急联动指挥中心，人员来自三省一市各自设立的突发公共事件应急管理部门。2019年12月四地应急管理部门负责人签订的《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》，明确了信息互通、工作互联、资源共享、成果共建等四个方面作为协同发展的重点。适时成立长三角突发公共事件应急联动指挥中心，实现常态化联防联控，可以为应对跨区域的突发公共事件提供组织保障，指挥中心平时组织针对长三角实际情况预警预测、应急救援演练等，形成跨域联防联控的执法应急处置体系，提高长三角突发公共事件监测预警能力、联动指挥和行动力；在遭遇突发公共事件时，充分运用大数据，统一指挥协调三省一市的公安、医疗、消防、交通、财政等部门资源，协调各地统一执法标准、执法信息共享和执法联动，向社会公众提供紧急救助服务，共同维护长三角地区的协同发展。

　　3.在司法层面，进一步建设智慧司法，应当加强司法协作，强化法院之间与法院内部的裁判信息沟通，统一法律适用和案件审理的裁判尺度，实现长三角区域对突发公共事件案件的同案同判，保证司法的公正性。突发公共事件的紧急性、复杂性等特征给事实认定带来实际困扰，需要司法专门化、办案人员知识的专业化，尤其因公益诉讼或公共安全诉讼，还会更多依赖于司法鉴定评估机构提供的资料，因此，探索长三角区域突发公共事件案件专属管辖、办案人员专业化、司法鉴定评估机构专门化等，提高司法机关对突发公共事件的司法应对水平,可以有效地联合打击长三角地区突发公共事件发生期间的违法犯罪行为、及时化解各种矛盾纠纷，助力进一步完善社会治理体系。

　　第四部分 示例

　　长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境联保共治机制

　　2019年11月19日，国家发改委正式公布了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《方案》）。根据《方案》，一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2300平方公里（含水域面积约350平方公里）。同时，将面积约660平方公里的青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为一体化示范区的先行启动区。长三角生态绿色一体化发展示范区将生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田和人与自然和谐宜居新典范，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，率先探索从项目协同走向区域一体化制度创新。

　　吴青嘉地缘相近、人文相亲、经济发展水平相当，江南水乡生态基底较好，具有打造区域生态合作先行区的先决条件，可以率先践行生态文明理念，易于形成绿色低碳的生产生活方式。《方案》提出，不破行政隶属、打破行政边界，实现共商、共建、共管、共享、共赢。而如何实现这一目标，两区一县正在做出新的尝试，建立了多领域合作机制，联合组建了“小长三办”进行实体化办公，召开联席会议，实施一体化对接事项。如示范区内三地联合建立的“联合河长制”，证照办理的一体化等。但由于各示范区原有的执政目标与执法标准等各方面的不同，导致行政壁垒的存在有其必然性。这就需要长三角地区积极沟通，率先在示范区内统筹一定范围内的行政管理权，以此保障示范区生态环境联保共治机制建设的可行性与实效性。

　　一、充分发挥“互联网+”技术在示范区生态环境监管中的作用

　　早在2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》就提出“推动互联网与生态文明建设深度融合，完善污染物监测及信息发布系统，形成覆盖主要生态要素的资源环境承载能力动态监测网络，实现生态环境数据互联互通和开放共享。”长三角地区经济发展迅速，企业的聚集量大，人口密度高 ，各省市间的竞争一定程度上推动了经济高速发展，但由于在绿色发展上各自的诉求不同，生态环保标准不一。而经济上处于长三角“价值洼地”的示范区的绿色发展也处于中等水平，局部水环境和空气质量需改善，环境治理能力有待提升。李强书记指出，示范区“要在智能化、科学化、精细化上下更大功夫，依托互联网、大数据、云计算、人工智能进行赋能，走出治理新路。”

　　（一）通过“互联网+”，加强长三角一体化示范区的统筹

　　目前，上海、苏州及杭州等地区的互联网发展已经取得了较大优势，各地区已从各自为政逐步转变为协作结盟关系，因此，长三角生态治理可以搭上数字长三角发展的便车，加快示范区域的生态环境全面治理。示范区应借助数字经济发展赋能，加快生态治理现代化步伐，在对现状进行排摸基础上，淘汰那些低端耗能产业，推动传统产业向高质量发展和绿色发展转型，积极布局、培育新业态，遵照生态环境保护优先原则，打造绿色发展样板区。为此，示范区域内实行统一生态标准，生态执法信息的互联互通，有利于整合各区域资源的调取利用以及垃圾的合理分类与处理，对一些大能耗企业的监管也更加全面。

　　（二）加强环境应急预防和预警系统建设，实现环境监测数据、信息共享

　　实现区域的一体化发展需要一系列的载体与技术基础支撑。打通示范区两区一县的信息沟通壁垒，共同建立环境应急预防和预警制度，实现示范区的生态执法方式与技术智慧化、共享化，构建生态环境治理共享平台，实现平台的“一站通办”，使环境监测数据、信息的实时共享更加畅通，统筹示范区的生态治理状况。为加强区域内废弃物综合治理，可在示范区内“小长三办”下设由各地环保部门组成的生态环境保护小组，研究并制定示范区内联控重污染天气、水源的应急预案。通过建设环境应急预防和预警系统，将搜集到的生态信息入库，并定期或不定期对生态大数据进行挖掘和分析，实现生态治理事项及时对接，提升风险防范水平和应急处理能力,遇到突发环境状况可以统一执法。必要时出台相应的生态数据管理办法，指导示范区区域生态信息的管理和使用，达到示范区生态治理标准统一。

　　（三）建立污染物追溯体系、环保信用评级制度

　　示范区内应建立垃圾处理、监控的新模式，示范区执行委员会应鼓励引导区域内的高新技术企业利用区块链、物联网等技术搭建垃圾处理的合理机制。执行委员会对整个追溯体系享有监管权，确保示范区域内资源的合理利用。同时，对示范区域内的企业设立区域污染物追溯制度和相应的环保信用评级制度，加强对示范区内企业环保信用数据的采集整理，尤其是那些污染物排放量较大的企业，将其环保信用记录纳入大数据平台，将污染物从末端治理延伸到过程管控，再追溯到污染源头企业，对这些企业在已有信用评级的基础上进行环保再评估，实施相应的惩戒降级措施，循序渐进，对信用等级不达标的企业暂停运营，进行整顿甚至迁出，共同打造示范区内的绿色工业。

　　二、构建多元化生态保护补偿机制

　　 2012年安徽和浙江联合推动中国首个跨省流域生态补偿机制试点，两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金，专门解决跨流域环境污染问题，形成流域生态补偿“新安江模式”在安徽省和全国其他部分省份复制推广。目前，两省签署协议实施新安江流域跨省生态补偿第三轮试点，皖苏、皖浙相邻市县也签订了相关跨界联防联控协议。可见，在跨省流域生态补偿机制方面长三角已经做了成功尝试。《方案》规定示范区蓝绿占比（即区域内蓝色水系加上绿化面积，与开发空间的比例）不低于75%，据悉示范区当下的蓝绿占比是70%左右，已经接近于理想目标，更应当保护好绿色底色，走生态优先、绿色发展之路。

　　近十年示范区内相关生态法规政策一览表

　　年份 名称 适用范围

　　2009 《生态综合补偿试点方案》 安徽省等50个县（市/区）

　　2014 《环境保护法》 全国

　　2016 《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》 浙江省

　　2019 《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》 全国

　　2019 《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》 浙江省

　　大气、水及土壤污染是示范区应当关注的重点问题。以太浦河为例，该河流经苏州吴江、嘉兴嘉善与上海青浦等地，沿河分布着工厂、民居以及生态系统，太浦河水质保持在Ⅱ至Ⅲ类，总体较好。但沿河分布的众多纺织、印染企业会产生大量含高浓度锑的工业污水，2014年和2016年就爆发过锑超标的严重环保事件，2017年因太浦河锑超标，吴江染厂限停产50%。而上海市将太浦河作为水源地，必须保障其水质安全。如何建立示范区的生态补偿机制还是一个未决问题。课题组建议：

　　1.成立由两区一县三地政府组织成立的专门机构，负责示范区生态补偿的组织、协调工作。目前可以考虑由“小长三办”统筹相关部门负责。首先，应当根据相应的法规、政策制定符合示范区内具体情形的补偿标准；其次，听取专家学者、企业对于生态补偿具体事项的建议，加强对于生态补偿的立法研究；再次，可以通过举行听证会广泛收集公众对于区域生态补偿的意见和建议，摸清不同主体的诉求，提高生态补偿管理的民主性、科学性。

　　2.签订协议。两区一县三地政府签订生态补偿协议。明确生态补偿的主体（义务主体和受偿主体的范围）、补偿依据、补偿程序、补偿的标准、水质/土壤考核标准、补偿期限、违约责任，等等。以水流域为例，先测定地上及地下水水质相关情况，再按照“谁污染，谁赔偿”的原则，对水质进行定期抽查考核。目前两省一市一般都有各自的环境污染调查技术规范、评价标准等，建议统一采用国家相关技术规范和评价标准（作为补偿依据），由第三方机构来确认补偿的数额。

　　3.引导各级政府及相关企业设置环境保护基金。基金采取市场模式运营，在示范区建立双向的生态补偿制度。横向上，设立环保专项补偿基金，筹集社会资金参与生态治理，设立“谁污染，谁负责”原则并据此进行生态补偿。与地区内及地区间自行建立的补偿机制进行灵活调整，结合实际生态信息报告按需补偿。得到补偿的相对人可以利用其进行生态环境的治理，也可以进行相关的生态产业模式调整，尽可能地从多个方面来提升生态环境质量。纵向上，我国现阶段建立的生态补偿机制是政府主导型，存在一定的局限性。示范区应当建立政府与社会资本合作的生态补偿机制，将符合条件的社会资本引入环境治理的市场化建设体系。

　　4.多元化生态补偿形式。目前，我国各地的生态补偿主要为资金补偿，示范区要探索采用多种补偿方式，除了政府资金补偿、政策补偿外，探讨更多采用项目补偿、智力补偿、对口协作、产业转移、园区共建等形式，企业设立环保专项补偿基金，吸引社会资本投入。将多元化生态补偿形式有机结合，实现由政府主导逐步过渡到市场化多元化补偿。

　　示范区多元化生态保护补偿机制应打造成“造血式”而非“输血型”补偿，使生态补偿常态化、制度化。例如，项目补偿要与解决当地部分人员就业相结合；智力补偿可以是对示范区内的生态维护与建设者提供技术指导、咨询服务、培养专业技术人才等方式；打造生态古镇要与文创产业转型相结合（如共享共建推进文化旅游一体化），等等。

　　三、充分发挥市场和公众的积极性，构建多元主体参与治理的长效机制

　　政府、市场以及社会公众是社会发展的三大推动主体。在长三角区域生态治理过程中，政府一直起主导作用，而示范区的绿色发展一体化建设首要解决的也是政府如何协同问题。生态治理应当改变单一倚重行政手段的局面，建立起政府、市场以及社会公众共治的环境治理体系。应当鼓励、引导金融机构向企业发行绿色债券，支持生态建设和经济发展相结合的模式，探索绿色生态资产证券化，可以由上交所和示范区共同制定标准，设立专门的绿色资产证券板块，吸收社会集散资本，将生态优势转化为经济优势。确保生态要素跨区域流动的自由和通畅，建立健全生态环境保护的市场化体系，实现资源的合理配置。示范区内企业尤其对于中小企业应抓住契机，根据成本重新配置合理布局，可进行相关排放权交易，建立生态治理利益关系网。就社会公众而言，政府部门应当让公众知情并充分调动其参与的积极性。定期宣传提升其环保意识，组织公开听证会、座谈会等使其了解生态环境的实际治理状况，同时，加强公众的环保知识交流，完善公众监督途径等，增强公众参与意识，避免“邻避现象”。

　　四、破除生态治理中的制度障碍，实现生态立法、执法与司法的协同推进

　　《方案》中明确了管控范围、标准和措施，为地方政府探索建立平行行政主体之间共同立法的模式起到了很好的促进作用。还规定了调整实施法律法规的途径，采用的是由各地政府协商制定，报相应具备立法权限的上级部门批准的模式。对不具有行政隶属关系的各地政府均具有很强的拘束力，能够避免事后因更换行政班子而导致的搁置，相较于行政协议的形式具有先天优势。《方案》还明确了一体化示范区的体制机制，示范区将建立“理事会+执委会+发展公司”三层次架构，形成“业界共治+机构法定+市场运作”的三方治理格局。强调为示范区建设的制度创新加强法治保障，通过协同立法做好对执委会的明责授权。

　　创新示范区的跨界协调机制，一是加强政府层面的联动，两区一县的环保部门建立区域联防联控机制，通过信息互联，实时互通三地的监测数据和监察情况，实现示范区内大气、水环境的实时预警联动，建立应急处置联合运作机制，解决边界污染问题；二是加强环境资源行政主管部门与公安机关、检察机关、法院的司法联动，对于那些环境污染严重的案件，公安部门可提前介入调查，检察院、法院也可以提前对案情作出研判、对环境污染犯罪案件快捕快诉。对于那些跨界的环境污染犯罪案件，三地的公检法可以分别联合办案，分别完成调查、提起公诉及审判工作。通过三地统一的生态环境保护一体化平台将案件及时公布于众，增强环境执法威慑力，防范同类案件再次发生。

　　继2019年5月上海市青浦区人民法院、浙江省嘉善县人民法院和苏州市吴江区人民法院签署《长三角一体化区域法院执行协作备忘录》之后，同年9月，三地法院又签署了《服务保障长三角生态绿色一体化建设司法协作协议》，决定在诉讼服务、审判执行、交流合作以及工作保障等方面开展全面协作。实践中，也成功进行了跨省立案、协同办案、跨区域协作执行、联合建立“失信被执行人曝光台”等尝试，三地法院还同步设立长三角一体化示范区法院诉讼服务专窗，在司法协作方面作了积极探索。

　　下一步，三地法院将建立长效协作工作机制，建立健全跨域立案、委托送达、跨域执行联动等工作机制。建议考虑对于跨域环境污染案件、跨域食品药品安全案件等，由三地法院法官组成合议庭共同审理，提升审判执行工作效能。

　　总之，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善协力建设高水平生态绿色一体化发展示范区，对标国际最高环境标准，以高质量发展为主题，以生态环保理念为基础，以生态文化为传播载体，稳步推进生态联保共治机制，早日成为“生态价值新高地，人居品质新高地”，并率先将生态优势转化为经济社会发展优势，将示范区打造成为长三角生态友好型一体化发展样板区，引领长三角一体化发展，并将其相关经验率先在长三角地区复制推广。

　　编后语：习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上，明确提出“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。协同提升区域整体法治环境，对于保障长三角区域规划对接、战略协同、专题合作、市场统一和机制完善都具有重要的现实意义和实践价值。课题组对长三角区域立法协同、执法协同和司法协同的实践进行了检视，对完善长三角地区立法协同、执法协同和司法协同的机制提出了建议，并以长三角生态绿色一体化发展示范区为示例，探讨了生态环境联保共治机制的建设问题。课题成果理论与实务相结合，为长三角区域法治协同机制的建设提供了有益的参考。

　　课题负责人简介：

　　刘俊敏，女，上海大学法学院教授，法学博士。

　　课题成员简介：

　　颜士鹏，男，上海大学法学院副教授，法学博士。

　　李晨光，男，上海大学法学院讲师，法学博士。