社会治理检察建议是检察机关参与推动社会治理现代化、法治化的重要抓手。制发社会治理检察建议应当满足必要性、合法性、说理性等要求。其中，准确把握社会治理检察建议的制发必要性，既是实践难点，也是实现检察建议规范而刚性的要求之一。

　　实践中，一些检察院在制发社会治理检察建议中存在多发、滥发的现象，主要表现在三个方面：一是不严格按照规定情形制发。例如，《人民检察院检察建议工作规定》第十一条明确指出，在办理案件中有六种情形可以制发社会治理检察建议，但实践中存在脱离或超出六种情形的制发情况。二是检察建议不向主管部门制发，而是一式多份、无差别地向行业个体多点制发，不能系统地解决某个区域或行业的普遍性问题。三是在已有裁判文书送达涉案部门要求整改后，另行制发检察建议要求整改等。

　　多发、滥发社会治理检察建议具有破坏性。首先，制发社会治理检察建议是检察办案工作的延续，应当结合个案或类案有针对性地提出问题和建议。实践中存在的只针对社会现象、不结合检察办案的做法不但可能导致检察权边际模糊，还可能导致检察建议缺乏专业性和解决问题的能力，造成此项工作的无序化。其次，社会治理检察建议要达到预期目的，需要检察机关和被建议单位双向互动，并非简单的单向送发。当单纯追求制发数量时，必然影响质量效果。此外，社会治理检察建议在程序上有强制力，被建议单位应当在规定期限进行反馈。检察建议多发、滥发将导致检察机关和被建议单位在程序流转上过多耗费时间和精力，浪费司法和社会资源。

　　检察建议作为行使检察权的重要内容，“源于案件，但又超出案件本身”，承载了检察机关的司法理念，展现了检察机关的专业水平，多发、滥发应当予以抑制。笔者认为，应准确把握社会治理检察建议的制发必要性，从以下几个方面进行规范：

　　一是要体现社会治理检察建议的司法属性。一方面，制发社会治理检察建议应当体现一定的被动性。应当严格以检察职能和司法办案为根基源泉，不是只要发现问题、漏洞就制发检察建议，否则检察机关将等同于社会监督力量，或者实际行使了被建议单位上级的管理职责，有权力泛化和越权之嫌。另一方面，制发社会治理检察建议应当体现谦抑性。社会治理检察建议是一种“柔性权力”，作为检察权的一部分，应当服从于谦抑的大原则。

　　二是发挥案件化办理的程序控制功能。案件化办理社会治理检察建议，须按照线索发现或受理、调查取证、制作和送达文书、接收回复等程序进行。案件化办理的重要价值在于提升检察监督质量，落实监督责任，增强监督公信。但实践中，一些地方受到业务考核驱动，本业务条线内对社会治理检察建议制发必要性的审查仍然显得薄弱。实践证明，法律政策研究室在案件化办理中发挥了重要把关作用，抑制了此类检察建议的不必要制发。建议在机构管理上，应确保法律政策研究室的相对独立地位，与办案业务部门分属不同的院领导进行管理。同时，要发挥检察官联席会的智力支持功能，为必要性审查提供专业意见。

　　三是以效果为导向促进数量和质量的平衡。第一，要改变“书面、静态审查”的固有模式，强化与被建议单位的双向沟通。根据问题严重程度、整改难度、主观态度等因素，视情作出应否制发检察建议的判断。第二，要强化系统整改思维，对于区域性、行业性问题，首先应协同主管部门合力促进整改，对行业个体应区分情形制发检察建议。第三，上级院和本院检察建议落实工作分析督导小组应坚持问题导向，对检察建议的质量效果进行评估，并将制发必要性作为监督管理的重要内容，对制发过多过滥问题进行整改和抑制。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第五分院）