内蒙古鄂尔多斯：破解地下水生态损害鉴定难题

　　对煤矿企业超量疏干说“不”

　　鄂尔多斯市检察院检察官走进涉案企业调查了解情况。

　　在沿黄城市、内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗，棋盘井区域严重缺水，水资源匮乏是制约当地经济社会发展的突出瓶颈，也是生态环境保护面临的最大难题。在这种背景下，当地4家煤矿企业却在生产过程中超量疏干（疏干即把含水层中的水位降到生产工作面标高以下，或有计划地将水源和水部分或全部疏出，从而彻底消除在采掘过程中涌水的可能性）约700万立方米，导致煤矿周边地下水水位下降，对地下水生态环境造成严重损害。

　　“我公司愿意承担生态环境损害赔偿责任……”鄂尔多斯市检察院依法对4家煤矿企业提起民事公益诉讼，其中一家企业负责人在去年年底的庭审现场为其违法行为道歉。

　　地下水生态环境损害认定“零”的突破

　　2022年4月14日，中央第三生态环境保护督察组发现，鄂托克旗棋盘井地区违法取水用水问题突出，地下水水位下降严重。生态环境部将这一公益诉讼线索移交给最高检，最高检随即将该线索交内蒙古自治区检察院办理。

　　同年4月18日，内蒙古自治区检察院运用一体化办案方式，指导鄂托克旗检察院立案调查，并由鄂尔多斯市检察院审查起诉，三级检察院的检察官们紧锣密鼓地开展办案工作。经调查，棋盘井地区有4家煤矿企业超量疏干，可能造成地下水生态环境损害。同年10月10日，鄂托克旗检察院以民事公益诉讼立案。

　　鄂托克旗水利局、鄂托克旗经济开发区税务局于2022年9月对4家煤矿企业超量疏干地下水的违法行为作出了罚款、责令停止违法行为的行政处罚，4家煤矿企业补缴了水资源税近2亿元。

　　涉案煤矿企业称，在生产中疏干地下水是不得已而为之的，因为采掘过程中出现的涌水倘若不疏干，会造成严重的安全隐患。那么，煤矿进行地下作业，倘若存在不可控的涌水量，能否认定其主观上存在过错？检察官多方走访行政机关和涉案煤矿企业，调阅大量行政执法卷宗、企业生产经营情况、水泵的开泵原始记录等证据材料，抽丝剥茧，解开谜团。

　　证据显示，2019年至2021年，涉案煤矿企业连续三年均出现超批复退水的情况，却没有重新提出取水申请，在客观上造成了超量疏干地下水的情况。2022年，涉案煤矿企业采取保水采煤措施后，煤矿涌水量有所减少，其采取的生产工艺及生产技术对煤矿涌水量产生直接影响。据此，办案检察官认为：“被告的行为并非完全是被动的，完全可以通过积极作为减少对地下水生态环境的影响。这个发现足以说明涉案煤矿企业超量疏干地下水具有违法性。”查清了这个关键的事实，就需要对损害进行评估定量。

　　但是，地下水生态环境损害的价值认定，并无先例可循。2023年2月27日，鄂尔多斯市检察院邀请该市水利局、生态环境局和鄂托克旗政府召开“棋盘井地区违规取水用水案件生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼衔接工作座谈会”。经鄂尔多斯市政府授权的鄂托克旗政府、鄂尔多斯市水利局，作为生态环境损害赔偿权利人在会上提出，由检察机关提起民事公益诉讼更为合适。同时，鄂尔多斯市水利局推荐水利部牧区水利科学研究所（下称“水利部牧科所”）对地下水生态环境损害进行评估。会后，检察机关依法发布诉前公告，公告期满后没有适格主体提起诉讼。

　　水利部牧科所采取野外调查、取样检测和现场实验等方式，探索利用先进的同位素指纹识别技术与常规水文地球化学技术方法，开展生态损害程度评估和以水源置换补偿措施资源等值分析法开展生态损害价值量化。2023年7月10日，水利部牧科所出具评估报告，认定4家企业超量疏干造成地下水生态环境损害价值共计431.56万元。

　　审查论证，提高评估报告证明能力

　　2023年7月27日，内蒙古自治区检察院组织召开诉前技术审查论证会，邀请自治区地质调查研究院教授李志、自治区固体废物与土壤生态环境技术中心副主任刘丽丛对评估报告进行初步论证。

　　“评估报告采用多种方法对企业超量疏干产生的生态环境损害进行了评估，给出了区域具有水资源服务功能含水层间接影响损害量，并利用资源价值等量分析法确定生态损害补偿标准，核算方法合理，结论可信。”从企业超量疏干对地下水生态环境造成损害、超量疏干水量确定、评估方法等方面，李志、刘丽丛对评估报告进行了论证。

　　此次诉前技术审查论证会为专家技术审查会作了前期准备。2023年10月25日，内蒙古自治区检察院召开评估报告专家技术审查会，技术审查会专家组、检察机关特邀专家、鄂尔多斯市检察院公益诉讼检察部门负责人及有关办案人员、鄂托克旗水利局负责人、涉案企业代表出席了会议。

　　参会各方围绕评估报告，从总体思路、评估目标、基础资料、分析方法、评估结论等进行质询。中国水科院、水资源所原副总工、二级教授谢新民，内蒙古生态环境损害评估中心主任、教授郑利霞等专家进行评价，并提出进一步完善的意见建议。最终会议审查通过了水利部牧科所出具的评估报告。

　　检察机关依法提起民事公益诉讼

　　鄂尔多斯市检察院对4家煤矿企业提起民事公益诉讼。2023年12月12日，该案开庭审理，鄂尔多斯市检察院检察长杨世林出庭提起诉讼，该市中级法院院长苏利军担任审判长。内蒙古自治区检察院组织内蒙古黄河流域检察机关、煤矿企业代表、有关行政机关代表等参与庭审活动。

　　煤矿疏干是否具有主观过错？因生产安全被动疏干是否具有违法性？企业接受行政处罚并补缴水资源税是否还应继续承担生态环境损害赔偿？庭审中，检察机关申请鉴定人出庭对专业问题进行说明，并对案件争议焦点进行答辩。

　　杨世林指出，根据相关规定，煤矿企业应按照行政审批进行疏干，如需超量疏干，应及时报请主管行政机关备案并对取水许可证进行变更。被告持续3年超批复退水，未重新提出取水申请且未安装计量设施，超量疏干行为损害了国家和社会公共利益。经评估，被告行为间接导致涉案地区地下水水位下降，对生态环境造成损害。4家被告应当承担生态环境损害费用及案件的评估费用共计575.56万元，并在自治区媒体上公开赔礼道歉。

　　2023年12月29日，鄂尔多斯市中级法院依法作出判决，全部支持了检察机关的诉讼请求。

　　庭后，4家被告企业懊悔不已：“既要承担行政处罚，缴纳罚款和水资源税，还要赔偿生态环境损害赔偿费用，这违法成本实在是太高，教训太深刻，以后不会再犯了。” 

　　（记者沈静芳 通讯员贾琳琳）

　　●点评

　　以高质效履职办案保护黄河流域水生态环境

　　内蒙古自治区检察院副检察长 赵国华

　　前不久，本案入选最高检发布的2023年检察机关高质效履职办案典型案例。简单来说，其有以下四个方面典型意义：

　　一是高质效落实黄河保护法，加强水资源节约集约利用。本案中，三级检察机关一体化办案，紧盯黄河流域水资源保护，积极贯彻实施黄河保护法，充分彰显了检察机关服务保障黄河重大国家战略的检察担当。二是高质效开展实体认定工作，创新地下水生态环境损害评价路径。地下水生态环境损害的价值认定是本案焦点问题，鄂尔多斯市检察机关先后两次取得地下水生态环境损害认定的有力证据，最终通过委托水利部牧科所破解了地下水生态环境损害赔偿认定难题。三是高质效开展调查取证工作，探索技术性证据审查论证。煤矿超量疏干地下水生态环境损害是新类型问题且疑难重大复杂，检察机关通过组织召开“诉前技术审查论证会+专家技术审查会”，对专业机构出具的评估意见开展技术审查论证工作。经两轮技术审查论证，最终认定4家煤矿企业超量疏干地下水生态环境损害价值431.56万元。四是高质效追究涉案企业民事责任，坚持以“诉”的确认引领司法价值。属地行政机关对涉案违法行为作出了罚款、责令停止违法行为的行政处罚，4家煤矿企业补缴了水资源税近2亿元。但是，根据民法典第187条规定，4家煤矿企业因同一行为承担行政责任的，不影响其承担民事责任。为此，鄂尔多斯市检察院依法提起民事公益诉讼，获法院判决支持，4家煤矿企业当庭赔礼道歉。