上海市金山区司法局课题调研组

　　基层治理是国家治理的基石，更是推动实现全过程人民民主的重要领域。上海市金山区紧紧围绕“转型新发展塑造新形象”发展主题，以村规民约（居民公约）和基层依法民主协商议事为切入点，探索全过程人民民主在金山基层依法治理中的生动实践，期间涌现出一批鲜活的典型案例。但重新审视金山基层治理法治化进程，发现其仍有较大的发展空间和广阔的应用场景，因此本文在全面总结现状的基础上，剖析其面临的现实困境，以此探索出一条打造基层依法治理品牌的有效路径。

　　一、金山区村规民约（居民公约）与基层依法民主协商议事的发展现状

　　（一）村规民约（居民公约）的实践背景和成功经验

　　2019年，金山区先行先试，积极推动村规民约（居民公约）修订试点工作，形成了山阳镇宝华居民区“总则+细则”的成功模式和枫泾镇新义村结合信用体系的探索经验。2021年，在全面总结试点工作经验的基础上，研究制定了20个条款的村规民约和居民公约总则参考内容，指导全区所有村（居）完成村规民约（居民公约）总则修订工作，相关做法被《法治日报》等报道。后又陆续形成漕泾镇水库村《河规民约》、海涯村《菜园公约》等实施细则，顺利解决了河道治理、电动自行车充电、宠物饲养等一系列基层治理问题。

　　（二）基层依法民主协商议事的实践背景和成功经验

　　2020年，金山区以山阳镇和廊下镇为试点，在区司法局的指导下先后形成了廊下镇南塘村“百姓公堂”等特色品牌及山阳镇中兴村“宅基议事”制度等机制。2021年，通过对这些试点单位调研总结，先后形成了面向全区的加强基层民主协商、提升基层治理能力指导意见以及基层民主协商的议事规则，并陆续培育了朱泾镇“三堂一室”等特色法治化民主协商议事举措，形成漕泾镇护塘村《“提、审、议、结”四步议事》等依法协商议事机制，以法治化方式有效解决村庄改造、小区停车难等问题。

　　（三）村规民约（居民公约）和基层依法民主协商议事推进基层治理法治化的具体做法

　　第一，突出“融合”。在人员配备上，明确协商干部类、组织类、代表类、监督类、利益相关类五类主体，即村（居）基层党组织的领导核心以及村（居）“两委班子”、村（居）法律顾问、村（居）“法治带头人”“法律明白人”、农村学法用法示范户、利益相关方等多元主体。在议事阵地和形式上，推动将民主协商议事阵地与党群服务点、公共法律服务点等有机结合，并灵活采取埭头会、线上议事会等线上线下形式，保障协商主体的广泛参与。

　　第二，突出“规范”。进一步明确“九步法”依法协商议事体系，形成了“议题收集、议题确定、议题分配、议题调查、准备协商、正式协商、投票表决、结果公示、结果评议”的工作“闭环”，即协商前，通过群众出题、公开征集等方式，经法治审核后确定群众关注度高的议题；协商中，邀请各利益相关方充分表达诉求，法律顾问全程就协商流程、议事内容、表决事项等进行审核把关；协商后，依托村（居）公开栏、各类线上平台等公示协商结果，并推动将协商成果转化为群众认可、务实管用的村规民约（居民公约）实施细则。同时，11个街镇（高新区社区）分别制发《年度基层依法民主协商议事法治保障实施方案》，在参与主体、议事程序、表决比例、合法性审查等环节明确法治标准。

　　第三，突出“精准”。金山区坚持聚焦中心、服务大局、法治为民，围绕“洁美乡村”建设、新建小区综合治理、既有多层加装电梯等关乎民生福祉的问题持续开展精准协商。如山阳镇光明府居委会探索搭建“光明议事民主协商”平台，制定平台议事规则和依法协商制度，有效解决了地下车库信号覆盖、公交车站点增设、儿童乐园设施改造等问题。又如，朱泾镇各社区针对老旧小区车位不足的问题多次召集相关职能部门、居民代表等共商共议，最终形成《停车共享约定》，促成开放休息时段的镇社区事务受理服务中心、集体资产经营联社等办公区域供居民停车。

　　二、村规民约（居民公约）与基层依法民主协商议事发展的现实困境

　　（一）协商主体重视程度不够。部分基层党组织对此仍旧定位模糊，没有充分发挥其带头引领作用。有些村（居）工作人员对于协商议事的概念、流程等模糊不清，在自上而下进行政策法规宣传时存在偏差。参与协商议事的村（居）民代表受到缺乏协商经验、自身文化水平较低等多方面的限制，难以深入有效地参与到各项工作的推进之中。

　　（二）协商运行机制不够完善。中央文件和相关法律法规对基层民主协商的规定较为模糊，缺乏具体实施细则、监督和反馈机制的解释及规定，在一定程度上制约了基层依法民主协商的发展。一些复杂的决策仅靠村（居）力量无法解决，需要多部门进行相关协调，但部门之间利用职责界定不明而互相推诿，使协商结果不能有效地转化为执行决策。

　　（三）规约细则实施效果不够显著。2023年以来，各村（居）共开展民主协商议事410余次，制定规约细则120余个。部分村（居）制定的规约细则的内容存在雷同，没有将规约细则与产业转型、空间转型、治理转型等涉及我区转型塑形的新要求相结合。基层政府层面没有具体规定如何监督规约细则的实施执行，村民自治组织层面也尚未完全建立起独立的监督组织。

　　三、村规民约（居民公约）与民主协商议事发展的优化路径

　　（一）着力在议题的“全方位”上体现“最广泛”的全过程人民民主

　　一要多渠道征集议题，通过对话协商、联席会议等方式精准收集党代表、人大代表、政协委员等建议，将涉及民生实事、全区经济发展大事的内容纳入协商范围；通过调研走访、群众座谈、网络征集等方式，广泛征集村（居）民的各种意见。二要形成议题清单，各街镇（高新区社区）要针对宅基房出租、河道治理、宠物扰民、小区停车难等治理难题，梳理筛选纳入全年协商议事计划，各村（居）结合协商议事计划形成符合本村（居）治理需求的议事清单。三要议题法治审核，发挥村（居）法律顾问、“法治带头人”“法律明白人”等专业优势，对协商议题的合法性进行审核，提前将不合法不合理的议题过滤。

　　（二）着力在主体的“全覆盖”上体现“最真实”的全过程人民民主

　　一方面，要扩大协商主体范围。邀请“两代表一委员”、统一战线各界人士等各类主体参与协商。涉及专业性强的协商内容，要建立不同层面、各有侧重的协商智库，科学抽选对应的法律专家及专业学者。另一方面，要培育协商主体能力。开展村（居）干部集中专题培训，邀请职能部门、专家学者等进行政策法规宣传和案例讲解。对于基层群众而言，可采用情景式教学或组织前往优秀地区进行现场观摩。

　　（三）着力在流程的“全链条”上体现“最全面”的全过程人民民主

　　“全链条”指的是“事前”“事中”“事后”各个环节的无缝衔接，即协商前，各村（居）可以通过社区网络议事论坛、微信群、书面通知等方式，提前告知协商主体相关协商议事内容。协商中，要引导参会各方围绕议题充分表达诉求，全面准确地提炼议题争议焦点，讨论形成初步解决路径引导，最终按照表决比例要求投票表决。对协商中诸如重大公共事务决策等村（居）层面难以推动的议题，争取列入镇、区人大议案、政协提案进行研究、推动解决。协商后，村（居）及时召开“两委”联席会议，对议事的结果进行组织实施，并由基层依法自治队伍对协商结果的执行情况进行全程督导和公示。同时，对于常态长效性公共治理事项，要进一步推动将协商议事成果转化为规约细则，利用简单实用的考评奖惩机制和激励回馈机制，形成软法治理“议事订约—履约督查—积分公示—考评兑现”流程闭环。

　　（《中国法治》杂志见习编辑：李莎钦）