《新疆维吾尔自治区流动人口服务管理条例》政策解读

　　2023年7月28日，自治区十四届人大常委会第四次会议审议通过了《新疆维吾尔自治区流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》），将于2023年10月1日起实施。《条例》根据国务院《居住证暂行条例》的规定和精神，结合我区实际，聚焦突出权益保障，通过优化公共服务、完善工作体制机制、规范工作流程等，为保障流动人口合法的公民权益提供了法治支撑。

　　一、《条例》制定的背景

　　人口流动是社会经济发展的重要推动力量，在促进经济社会发展的人流、物流、资金流中，人口流动居重要地位。流动人口的服务管理是创新社会治理的重要环节，如何依法保障流动人口合法权益，推进基本公共服务均等化，规范流动人口信息采集、居住登记和居住证申领工作，是加强和改进流动人口服务管理工作的重大现实课题。自治区现行的《新疆维吾尔自治区流动人口服务和管理办法》是2011年制定实施的政府规章，曾对规范全区流动人口服务管理工作发挥了重要作用，但因出台时间较早，办法规定的居住证申领条件、程序、管理要求以及持证人享受的基本公共服务和便利、相关的法律责任等与2016年国务院出台的《居住证暂行条例》不相适应，需按照上位法精神修改。同时，通过立法加强和改进流动人口服务管理工作，是加快丝绸之路经济带核心区建设、加强各族群众交往交流交融的重要保障，也是促进新疆经济社会高质量发展，构建团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆应有之意。

　　二、《条例》制定的过程

　　自治区人大常委会高度重视《条例》的制定工作，将《条例》列为2023年重点立法项目。作为主要起草单位，自治区公安厅在实地调研、座谈交流、广泛征求意见、学习内地先进经验的基础上，经过大量艰苦细致的工作，形成了《条例（初稿）》，经2023年4月14日，自治区第十四届人民政府第10次常务会议审议通过，正式提请自治区人大常委会审议。5月29日，自治区十四届人大常委会第二次会议对《条例（草案）》进行了初次审议，会后，法制工作委员会会同监察和司法工作委员会、自治区公安厅成立修改工作小组，围绕常委会审议意见对《条例（草案）》进行了研究、修改。期间，向自治区党委办公厅、各州市地人大、自治区相关单位、部门书面征求修改意见建议；同时，赴乌鲁木齐市、伊犁州、克州、克拉玛依市、阿克苏地区等开展立法调研，在各地有关县市、乡镇街道、村社区，以及公安派出所、警务站、政务服务中心、劳务市场等进行实地调研，召开了由相关管理部门、企业、用工单位、房屋出租人、流动人口代表、有关人大代表在内的征求意见座谈会共7场次；同时，通过新疆人大网、新疆人大在线微信公众号等面向全社会公开征求修改意见建议。共征集到修改意见建议149条，修改工作小组根据征集意见与调研情况对草案作了进一步修改完善，形成《条例（草案修改稿）》。《条例》在制定阶段认真践行全过程人民民主，广泛征求社会各界意见，相关规定受到全社会的广泛关注和广大群众的普遍欢迎，为颁布施行奠定了法治基础，7月28日，自治区十四届人大常委会第四次会议审议全票通过。

　　三、《条例》的主要内容

　　《条例》共三十八条，相关规定坚持问题导向，体现了宪法和法律保障公民权利的基本精神，提炼固化了自治区流动人口服务管理的成功经验，体现了创新社会管理的具体要求，反映了流动人口参与社会建设、共享改革发展成果的热切期盼。

　　（一）明确界定“流动人口”概念。《条例》在规定何为“流动人口”时，以国家居住证制度规定为基础参考，并结合自治区实际情况，明确了以“跨县域流动”为界定范围标准，《条例》第三条规定“本条例所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入自治区行政区域居住或者在自治区行政区域内跨县级行政区域居住的人员，设区的市所辖各区跨区居住的人员除外。”《条例》第二条明确了香港特别行政区居民、澳门特别行政区居民、台湾地区居民、华侨和外国人、无国籍人的服务管理，按照国家和自治区有关规定执行。

　　（二）突出权益保障，优化公共服务。如何进一步扩展流动人口所享有的权益，推进基本公共服务均等化成为研究制定《条例》的立法重点和难点问题。《条例》最终根据宪法和相关法律法规以及自治区实际情况，对流动人口享有的权益和基本公共服务做出了具体规定，相关内容比上位法规定更加丰富，并明确要求各级人民政府及其有关部门应当扩大提供服务和便利的范围，《条例》的这些规定，进一步体现了自治区更加注重社会公平、重视社会服务的发展理念。一是强调了对流动人口的公平对待。《条例》第四条规定“流动人口服务管理应当遵循以人为本、公平对待、服务便捷、依法管理的原则。”第九条规定“流动人口依法享有政治、经济、文化、社会以及人身、财产等各项权利和居住地提供的基本公共服务。”二是列举了权益的具体内容。针对流动人口异地务工经商居住的特点，《条例》第二十四条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育，基本公共就业服务，基本公共卫生服务和生育健康服务，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务，住房保障服务，社会保险参保服务，老年人、残疾人优待服务，社会救助服务，缴存、提取和使用住房公积金等基本公共服务。第二十五条规定，居住证持有人可以在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件、按照国家有关规定换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记等便利。第二十七条明确了流动人口可以在居住地依法行使选举权等政治权利，参与居住地经济社会事务的管理，参加居住地劳动模范、先进工作者等的评选。三是强化了政府的权益保护责任。《条例》第十条规定“各级人民政府应当加强流动人口服务管理工作宣传，在全社会营造理解、尊重、关心流动人口的良好氛围，帮助流动人口适应居住地生活，促进人民群众安居乐业。”为了依法保护流动人口的隐私权，第十四条规定，国家机关及其工作人员应当对所知悉的流动人口信息依法予以保密，任何单位和个人不得违规查询、公开、使用流动人口信息。《条例》在保障上述权益的基础上，鼓励各级人民政府根据财力和经济社会发展逐步扩大服务范围，为流动人口提供更多便利，第二十六条规定“各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，在国家、自治区规定的基本公共服务和便利基础上，扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，定期向社会公布居住证持有人享有的公共服务和便利的范围。”为了进一步推动流动人口服务管理工作，鼓励流动人口参与社会治理，《条例》还在第十一条明确了对在本地区经济社会建设中做出突出贡献的流动人口，以及在流动人口服务管理工作中成绩突出的单位和个人，给予表彰和奖励。

　　（三）创新工作机制，细化部门职责。政府部门依法履职尽责，是做好流动人口服务管理的关键。《条例》总结自治区流动人口服务管理工作的有益经验。一是完善了工作机制。《条例》第四条明确了流动人口服务管理建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、齐抓共管的工作机制。二是确定了工作主体。《条例》明确县级以上人民政府负责本行政区域内流动人口的服务管理工作；县级以上人民政府发展和改革、教育、民族（宗教）事务、公安、民政、司法行政、财政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、统计、医疗保障等有关部门应当根据各自职责做好流动人口服务管理工作。工会、共青团、妇联等人民团体和用人单位、学校应当协助做好流动人口服务管理相关工作；公安机关负责流动人口的信息采集与管理、居住登记、居住证的申领办理、发放、签注等工作。乡镇、街道、村民委员会、居民委员会等应当协助公安机关和其他行政主管部门开展流动人口服务管理日常工作。三是细化了部门职责。《条例》分别对人力资源和社会保障、住房和城乡建设、卫生健康、教育、司法行政、民政、文化和旅游、医疗保障、工会等部门和组织的职责作出具体规定。例如，在第二十八条规定，人力资源和社会保障、住房和城乡建设、医疗保障、工会等部门和组织在各自职责范围内应当为具有就业意愿的流动人口提供就业政策和相关法律、法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务，加强人力资源市场管理，规范职业中介、劳务派遣行为，办理社会保险参保和变更登记事务，依法处理用人单位与流动人口的劳动争议，处理用人单位侵害流动人口劳动保障合法权益的行为等公共就业和劳动保障服务。相关规定突出了各级政府及其部门在为流动人口提供公共服务和权益保障方面的责任和义务，改变了只单方面强调政府管理权力的倾向，体现了“寓管理于服务之中，服务与管理并重”的立法理念。四是建立了经费保障机制。《条例》在第六条规定将流动人口服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划，推进基本公共服务均等化，所需经费纳入本级人民政府财政预算。五是明确了法律责任。《条例》第三十六条对公安机关和其他有关行政管理部门及其工作人员不依法为流动人口办理居住登记和居住证，违反规定收取费用，违法违规披露、提供和使用在工作中知悉的流动人口信息等行为规定了明确的处罚措施。对违反本条例规定应当承担法律责任的其他行为，本着不重复照搬上位法的原则，在第三十七条作了兜底规定。

　　（四）优化管理方式，提升工作效能。流动人口信息采集是流动人口服务管理工作的重要抓手，也是最基础的工作，对流动人口提供均等的基本公共服务，维护社会安定和谐有序，推进社会治理现代化具有重要作用。《条例》制定相关条款明确信息采集应当齐抓共管，又应当限制在合理、适当的程度，减少相关单位和个人的负担。一是建立全区统一平台，加强信息共享。作为在立法调研中呼声最强烈的问题，为了进一步方便群众及基层公安机关工作，《条例》第三十五条规定“自治区人民政府公安部门负责牵头建立全区统一的流动人口综合信息服务管理平台。自治区人民政府应当推动部门之间、地区之间的信息共享，为流动人口及相关社会主体提供全面、优质、便捷、高效、一体化的信息服务。”二是明确了居住登记工作流程。《条例》第十五条规定“居住三日以上的流动人口，应当自到达居住地之日起三日内，由户主或者本人向居住地公安派出所（警务室）或者受理机构申报居住登记，离开前申报注销。”第十二条明确了流动人口信息采集项目包括姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、政治面貌、本人相片、常住户口所在地住址、居住地住址、联系方式等。第十七条明确了房屋出租人、用人单位、物业服务企业和业主委员会对流动人口进行登记并报送信息的流程，增强了《条例》的可操作性。为了减少重复登记，提供更为便利的服务，体现为民初心，《条例》在第十六条明确了五种可以不申报居住登记的情形，即在宾馆、旅馆、招待所以及其他可供住宿的经营性服务场所居住，且已按照有关规定办理旅馆业住宿登记的；在医疗机构办理住院就医以及陪护登记的；在学校、培训机构寄宿就读的；在救助管理机构接受救助的；居住在具有本地户籍的亲属家中，居住时间在三十日以下的。三是全面推行居住证制度。《条例》第十八条规定“流动人口居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照国家有关规定申领居住证。居住证一人一证，每年签注一次。”第二十条分三款明确了以合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读为由申领居住证需要提交的材料。