《政府法制研究》2019年第12期（总第328期）

　　

　　●经济与社会纠纷采取调解解决机制的优势：首先，调解成本比较低；其次，调解效率比较高；再次，调解程序具有非对立性；最后，调解能够更加彻底地解决纠纷。

　　●人民调解、行政调解与司法调解在上海市纠纷解决实践中存在的主要问题：一是，缺乏协同调解的顶层设计；二是，各个调解机制的整合与衔接还不顺畅；三是，调解的规范化程度不够；四是，调解人员的素质和调解质量有待提高；五是，社会缺乏足够的法治氛围。

　　●以人民调解、行政调解与司法调解协同解决上海市经济与社会纠纷的思路与对策：一是合理区分与界定各类经济与社会纠纷的性质，在类型化的思维指导下制定明确的调解工作流程；二是加强调解主体制度建设和程序制度建设，包括：构建联合调解平台、建立调解法律顾问制度、发挥消费者协会的作用、统一三大调解程序、建立调解案件登记制度和案件跟踪制度、建立调解网络信息共享机制；三是加强人民调解与司法调解、行政调解与司法调解、人民调解与行政调解的衔接。

　　

　　以人民调解为基础的多元调解联动机制研究[①]

　　课题负责人:冯 辉

　　

　　一、纠纷解决与调解机制的基本法理

　　当前，各种经济与社会纠纷已成为困扰消费者权益保护、阻碍产业发展以及妨碍社会秩序和公正的严重问题，亟需通过创新纠纷解决机制，推动高效、公正地解决经济与社会纠纷。《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》等提出推进人民调解、行政调解、司法调解三者相协同，通过“三调联动”满足社会矛盾多发阶段的纠纷解决需求。

　　（一）纠纷解决机制特点和分类

　　纠纷解决并不是一个简单的法律问题，更不是一个简单的司法审判问题，而是一个同时牵涉经济、社会和法律的综合性问题。纠纷解决的内在要求是在解决纠纷的过程中既要维护法律权威和社会秩序，又要保障当事人的合法权益。

　　随着社会和经济的不断发展，纠纷类型越来越多、内容越来越复杂，纠纷往往具有纷繁复杂、专业性强、变动性强等特点，个人、企业对纠纷解决的诉求也越来越强烈，对纠纷解决的效率要求较高，单纯依靠人民调解或者诉讼制度很难满足当事人的利益需求，同时容易产生浪费司法资源的情况。[②]随着多元化利益格局的形成，不同主体对于纠纷解决效果的评判也会出现很大差异，从而导致纠纷解决机制也应当负载多重目标。纠纷是否得以解决，以及解决的具体方法与效果，不仅仅影响纠纷当事人的利益分配，还会影响其他社会主体对规则和行动的预期，个案纠纷解决结果对整个社会的秩序和利益分配具有示范意义。[③]这些特点都要求从顶层设计的角度寻找适合现代社会纠纷解决的方案。

　　纠纷解决机制，是指社会为了解决纠纷而建立起来的由制度、程序、规则、机构（组织）及活动等构成的综合系统。依据不同的影响因素，可以对解纷解决机制进行不同的划分。[④]

　　第一，依照纠纷解决机制中纠纷解决组织者的身份的不同，可以将纠纷解决机制分为行政解决机制、诉讼解决机制、民间解决机制三种。

　　行政解决机制是指由行政机关依照法律规定的权限与程序解决民事纠纷的一种方式，例如在处理互联网纠纷时，中国互联网络信息中心有权处理有关域名争议的纠纷、国家商标局有权处理相关的商标与域名争议、专利局有权处理网络侵犯专利权的纠纷等。诉讼解决机制是指由法院在法定权限内，依照法律的有关规定处理民事纠纷的一种最常见、最有效力保障的一种纠纷解决机制。而民间解决机制则是指除行政、诉讼以外的，不涉及国家权力之行使的民事纠纷解决方式的总称，如调解、仲裁、和解、协商、斡旋等。[⑤]这种民事纠纷解决方式途径最多、程序灵活，在现实生活中的使用也是最为广泛的。

　　第二，依照民事纠纷解决机构在纠纷解决过程中所起的作用不同，可以将民事纠纷解决机制分为合意型民事纠纷解决机制、指导型民事纠纷解决机制与判决型民事纠纷解决机制三种。

　　合意型民事纠纷解决机制主要是指民事纠纷的解决过程与结果的选择完全是在当事人自愿合意的基础上达成的，这其实是一种对话型机制。指导型民事纠纷解决机制能够为当事人提供一种接近判决之法律意见的一种民事纠纷解决机制。在这种机制中，一般是由法律专家、知名律师或退休法官提供这种法律咨询性意见，这种意见并不具有法律强制力，但由于这种意见是由法律专业人士提供的，在一定程度上与法院裁判有一定的相似性，从而能够影响当事人的意志与行为的选择，亦能解决一定的民事纠纷。判决型民事纠纷解决机制亦即由法院的裁判作为基础与后盾的一种民事纠纷解决机制。在这种机制中，当事人的意志被局限在最小的范围内。对于这种分类法，我们可以依照日本京都大学教授棚濑孝雄关于纠纷的分类法以示意图表示出来。“纠纷解决过程的类型化可以考虑以两条相互独立的基轴来构成。一条轴按纠纷是由当事者之间自由的‘合意’还是由第三者的拘束力‘决定’来解决而描出的。不用说，决定最典型的例子就是审判，而和解、调解等等，凡是最终以当事者的合意来终结纠纷的程序都是‘合意’的例子。……第二条基轴则表示纠纷解决的内容(合意或者决定的内容)是否事先为规范所规制这一区别。”[⑥]以此为标准，笔者亦可以坐标轴的图形来对民事纠纷进行以下分类：[⑦]

　　
（二）纠纷的主要解决机制

　　1.诉讼解决机制

　　诉讼是解决民事纠纷的一种法定机制，由国家专门的司法机关对有关的民事纠纷在双方互相辩论的基础上进行裁判，体现了国家强制性与效率性的良好结合。而正是由于这种裁判具有“法定”的基础，使得这些裁判能获得较好地执行。这既体现出民事判决的国家意志性，也是其存在的明显优点之一。无疑，因为判决“国家强制力”基础的可靠性，并且国家与作为普通的公民、法人或其他组织相比具有明显的强弱之分，后者不得违抗前者之意，故自有国家以来，作为行使国家审判权力代表的法院的判决，就成为纠纷解决的最后保障。[⑧]

　　但是现实生活中发生的民事纠纷并不都是通过诉讼来解决的，何种民事纠纷会被置于法院管辖之下，会依时空的不同而有所不同，因此亦有了“适于诉讼的民事纠纷”与“不适于诉讼的民事纠纷”的分别。而且就算是被法律认为是适于诉讼的民事纠纷，在现实生活中不通过诉讼而获得解决的亦不在少数。比如尽管可以诉讼到法院、却在诉讼外谋求解决，这种情形有种种理由，既有当事者经过协商而达成有关合意从而没有必要诉讼至法院的情形，也有因某种原因导致当事者一方或双方进行诉讼有困难从而愿意在诉讼外解决之情形，还有由于对法院诉讼存在一种莫名的畏惧或抵触而回避诉讼的情形。

　　一般而言，尽管诉讼解决机制较为公正、程序透明，但其在应对民商事纠纷时存在审限过长、取证困难、成本高、效率低等显著困难。

　　2.仲裁解决机制

　　纠纷的仲裁解决机制是指纠纷双方当事人可以根据《中华人民共和国仲裁法》（以下简称：《仲裁法》）中关于仲裁协议和仲裁程序的规定，将纠纷提交当事人双方选定的仲裁机构，依据一定的仲裁规则解决纠纷方法。申请仲裁的前提是双方在纠纷发生前签订的合同（一般是格式合同）中含有仲裁条款或在纠纷发生后双方达成了仲裁协议。

　　仲裁采取非公开的裁决方式，可以减轻甚至避免对商家或相关企业的信誉造成影响，因而比较受到商家的欢迎。对民商事纠纷中受害一方而言，仲裁采用一裁终局的裁决方式，仲裁书具有可强制执行的法律效力，仲裁的成本相对于诉讼要小得多，因而多数纠纷主体都有通过仲裁解决纠纷的意愿。但是通过仲裁解决纠纷须以纠纷当事人之间有仲裁协议为前提条件，而现实生活中由于民商事纠纷，尤其是民事纠纷的随意性、多发性显著，纠纷双方往往难于达成仲裁协议，这极大地制约了民商事纠纷中仲裁解决机制的实际功能。[⑨]

　　3.调解解决机制

　　调解是指双方当事人就争议的实体权利、义务内容，在人民法院、人民调解委员会及其他相关组织的主持下，自愿进行协商，通过教育疏导，促成各方达成协议、解决纠纷的办法。在我国现阶段纠纷的解决中，较诉讼和仲裁而言，调解承担着比较重要的角色。在调解机制内部，司法调解是纠纷调解的主导，但民间调解已经成为重要的新兴力量。

　　人民调解是指在不具有司法性和行政性的民间组织、社会团体或者个人的主持下，对有关纠纷的调解。[⑩]由于调解程序便利，成本低廉，应用的范围十分广泛。人民调解还包括具有专业知识的人或者组织进行的调解。例如由律师或者律师事务所为中立的第三人进行调解，或者由行业委员会主持进行的调解等。

　　司法调解，又称为法院调解或者诉讼调解，是在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，以达成协议、解决纠纷的诉讼活动。司法调解是法院审判结案的一种方式，调解过程往往出现一定的司法性，但是法院调解的前提依然是双方当事人的主观自愿。[11]司法调解是目前纠纷调解的主导，由于司法调解的公信力和强制力强于民间调解和行政调解，因此争议双方的当事人为避免结果的反复，实践中更愿意选择司法调解。此外，在面对一些技术性和专业性很强的纠纷时，需要专业人员参与主持调解，而我国目前实行纠纷调解的民间机构在技术性和专业性上还比较薄弱，导致民间调解发挥的作用还比较有限。[12]

　　作为多元联动调解机制中的重要方法和手段，我国官方和学界对行政调解均未有一个相对统一、完整的界定。其主要原因有三：一是目前关于行政调解并无统一立法，对其界定仅散见于一些法律法规、规章及相关的文件中，对其性质和范围的界定仍缺乏“官方定义”；二是我国的行政调解在长期的发展过程中与其他调解混合、胶着的情况较为普遍，使得其真正作为一个专门术语出现较晚。三是行政调解的“行政”背景使很多学者讳莫如深，甚至持排斥或否定的态度，这也在一定程度上阻滞了行政调解机制的健康发展。目前我国已出版发行的行政法方面的教科书，绝大部分都未写入与行政调解相关的内容，[13]但学界对行政调解界定的尝试反映出行政调解的三个普适特点：一是强调民事纠纷当事人之间的意思自治，行政调解行为只是一种外部协调行为。二是强化行政调解是行政机关的裁断行为，与行政裁决有类似之处。[14]三是认为行政机关主要采取的方式为说服教育，这意味着居间调解者并不完全任由当事人的意思自治，而是存在一定的倾向性。因此，我们将行政调解界定为行政机关对与其行政职权相关的民事纠纷，以法律法规、政策、公序良俗等为依据，采取居中沟通、调停、说服教育等方式，促使当事人双方自愿达成调解协议，以解决民事纠纷或轻微刑事案件的一种行政事实行为。行政调解是较为特殊的一类行政机关的行为，它不同于一般的具体行政行为，而是更接近于行政机关做出的程序性行为，因此属于一种行政事实行为。[15]

　　行政调解分为两类：一是行政机关在日常管理或者指导工作中附带性的纠纷解决；二是行政机关为解决特定的纠纷专门设立的行政性非诉讼程序。行政机关附带性的纠纷解决中，行政机关一般只是主持调解，促成当事人达成合意。在专设行政机关的调解中，行政机关具有较多的自主性，可以根据法律规定采取裁决和决定等方式处理纠纷，但是在一般情况下多采用调解结案。

　　调解作为纠纷解决方式，灵活性更强，成本更低，对纠纷解决的效果也更彻底，特别是司法调解和行政调解，融合了司法解决机制、行政解决机制和社会调解机制的优点，对于提高纠纷解决的公平和效率具有显著意义。随着社会对多元化纠纷解决机制的需求不断增强，以调解为中心，以人民调解、行政调解和司法调解三者之间的协调为目标，提高纠纷解决机制的公平和效率，已经成为近年来学术界和实务界的共识。

　　（三）纠纷解决的调解机制概述

　　1.调解的概念及特征

　　调解是一种最古老、也最具有生命力和灵活性的纠纷解决方式。范愉教授认为：“如果排除因各国在制度上的差异而存在的定义上的微小歧义，可以根据性质和功能把调解界定为：调解是在第三方协助下进行的、当事人自主协商性的纠纷解决活动。”[16]调解是替代诉讼的解决纠纷方式之一，将调解与判决做一番比较，可以得出调解作为纠纷解决方式所具有的鲜明特色和比较优势。[17]

　　（1）调解的进行以双方当事人自愿为前提

　　以自愿为前提是调解的最基本特征，同时也是调解结果公平、公正的最基本保障。调解的自愿性包含了两层含义：其一是调解利用上的自愿性。只有双方当事人都同意采用调解方式解决争议，调解程序才得以启动。整个调解过程中，自愿性始终伴随着当事人，一旦不再自愿，当事人可随时退出调解；其二是是否达成及达成何种内容调解协议上的自愿性。调解人在调解过程中可以居中引导，说服教育，乃至提出具体解决方案，促成双方纠纷主体相互谅解和达成合意，但不得通过国家权力或强制措施强行解决纠纷。即便调解人提出的调解方案完全正确、合法，也不能强制当事人接受，任何调解协议的达成，均需得到双方当事人认同。如果在调解过程中，当事人认为自己的权益无法实现，可在调解达成合意之前任意阶段单方面退出调解程序。调解自愿性的第一层含义指向的是程序上的内容，反映的是当事人享有的程序上的选择权；第二层含义指向的是实体方面的内容，体现了对当事人民事实体权益的处分权的尊重。从调解程序的启动、调解员的选定和调解程序的进行甚至调解结果的履行等都取决于当事人的自愿。

　　自愿是调解制度的本质属性，也是调解区别于判决和部分区别于仲裁之所在。审判的利用无须以自愿为前提，至少对被告来说是如此，原告起诉后，不论被告是否情愿，都将被强制性地带入诉讼程序之中。同样，审判的结果也是强制性的，不管当事人是否认同和接受，法官都会依法作出他们认为是正确的裁判。仲裁在其利用上虽然也是以自愿为前提，但双方当事人一旦同意选择仲裁，就必须接受裁决结果。

　　自愿还反映在调解活动中当事人的主体性和主导性。调解虽然是在第三人的主持下进行的，调解人虽然也会努力推进调解程序，引导双方当事人达成合意，甚至会向双方当事人提示解决争议的方法，但调解人的种种努力都是协助而不是强迫当事人达成调解协议，并不会影响、改变当事人的主体性和主导性。

　　自愿是调解必须遵循的原则，是调解制度正当化的基石，也是当事人能够自动履行调解协议的原因。只有切实贯彻自愿原则，调解制度才能够健康发展，才能发挥其比较优势，才能够在解决纠纷的体系中发挥其独特作用。

　　（2）调解目的的和解性

　　不致引起与对方当事人人格关系的紧张，是调解较之于审判所具有的优势之一。尽管诉讼已经成为我国社会中的常见现象，人们的诉讼观与以往相比发生了重大转变，但对于深受礼教浸润的中国人来说，仍有相当一部分中国人保持着传统法文化中的“厌讼”心理，他们把“对簿公堂”、特别是当被告看作是不光彩的事。因此一旦起诉方提起诉讼，被诉一方常常会有一种强烈的屈辱感和愤怒感，并由此造成与对方人格上的紧张和对立，加剧了解决纠纷的困难程度。[18]进入诉讼后，双方当事人的对立更为明显，诉讼要求原、被告提出互相对立的主张甚至截然相反的请求，一方当事人提出的证据要由另一方质证，双方还要围绕本案的事实和法律问题展开激烈的法庭辩论。即便法院对案件作出了裁判，生效裁判也未必真正解决了双方当事人的纠纷，“黑白分明”的判决有时反倒加剧了双方的对立和冲突。因为“所谓通过诉讼达到的判决使纠纷得到决，指的是以既判力为基础的强制性解决。这里所说的‘解决’并不一定意味着纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。由于败诉的当事者不满判决是一般现象，表面上像是解决了的纠纷又有可能在其他方面表现出来”。[19]

　　而调解是当事人协商解决纠纷的努力失败后请求第三者介入，从中斡旋以求得纠纷的妥善解决。人民调解中没有原告和被告之分，只有申请人和被申请人，双方在调解机构的主持下协商解决纠纷，所以被申请的一方既不会感到“丢面子”，也不会感到屈辱和愤怒。诉讼中的调解虽然有原告和被告，但由法院调解平息争讼避免了一方胜诉一方败诉的结局，至少不致于使双方当事人因诉讼而产生的对立关系进一步加剧，这正是一部分纠纷的当事人提起诉讼后选择调解回避判决的原因。

　　（3）调解过程的协商性

　　调解过程是双方当事人在调解人的主持下就如何解决争议进行协商并最终达成协议的过程。调解虽然有调解人的参与，调解人在整个过程中发挥着沟通、引导、劝解、促合的重要作用，但本质上仍然是由双方当事人通过交涉、谈判解决纠纷。

　　调解中的协商是双方当事人间产生严重分歧后进行的，是以解决纠纷而不是寻求对抗为价值取向的交涉，因此协商的过程会比为签定合同而进行协商艰难。在这一过程中，双方当事人除了要对和解表示诚意外，还要有足够的灵活性和妥协性；调解人帮助双方当事人寻找利益的共同点，在双方当事人之间进行斡旋，尽力消解一方对另一方的怨气，促使当事人换位思考，使双方的立场逐步靠拢，最终达成调解协议，获得双赢的结局。协商性使当事人在调解过程中的主体性得到充分呈现，使当事人的意愿受到充分尊重，使解决纠纷的方案建立在双方一致同意的基础上，这正是调解协议一般能够自动履行的原因。

　　（4）调解内容的开放性

　　与判决相比，调解是一种颇具开放性的解决争议的方式。

　　法院审判总是面对过去，所解决的是在诉讼之前发生的纠纷，仅对当事人争议的诉讼标的，即对当事人争议的权利、请求及相关的事实和理由进行审理。当事人提出的事实如果与案件无实质性关联，不论当事人本人认为它多么重要，法院也会以与本案无关为理由予以排除。法院的裁判也只能就原告的诉讼请求作出，而不能就诉讼请求以外的事项作出安排，即使这样的安排有利于从整体上解决纠纷，符合双方当事人的长远利益。对于审判来说这既自然又合理，是诉讼程序的封闭性使然。调解则不同，尽管调解人在初始阶段面对的是相对确定的某种争议，但在调解的过程中当事人可以引入新的事实，这些新的事实往往反映了当事人之间深层次的矛盾，是当事人真正希望解决的。

　　调解内容的开放性还表现在所达成的调解协议的内容，判决只能针对案件本身、就原告的诉讼请求依法形成解决纠纷的裁判。例如，当原告以被告违约造成其损失为由提起诉讼要求被告给予赔偿，法院审理查明被告确实违反合同后，只能判决被告赔偿原告的损失，解决诉讼之前就已经存在的纠纷。而调解不必总是纠缠于过去，双方当事人完全可以面向未来寻求解决纠纷的办法，如违约一方与受损害方再进行一笔贸易交易，在新的贸易交易中给对方更多的折扣，以弥补此前违约给对方造成的损失，这既解决了过去的纠纷，又发展了将来的合作关系。

　　（5）调解中信息的保密性

　　保密性是指调解不必公开进行，双方当事人在调解过程中告知调解人的信息，调解人应当严加保密，不得透露给任何人。而审判活动则实行公开原则，作为强制性解决纠纷的方法，其裁判的正当性需要借助公开来保证，公开是一般情形，不公开是例外。调解是基于当事人的自愿而进行的活动，调解人在调解过程中不具有任何强制力，无须以公开来防范权力的滥用。

　　一方面，对涉及商务活动或个人隐私的纠纷，当事人通常都不希望将它们公之于众，而是希望能淡化处理，悄然解决。另一方面，调解人为了找到问题的症结，需要从当事人那里获得真实而充分的信息，而不仅仅是关于纠纷的表面上的陈述。保密性正好满足了这两方面的要求，它既是当事人乐于选择调解的原因，又是调解取得成功的条件。

　　（6）调解程序的简易性和处理的高效性

　　审判程序上的复杂性反映了审判制度自身的规定性，是法院对争讼作出正确裁判的保障，是判决正当化的依据，也是为诉讼当事人提供程序保障所必须的。因此审判须按程序规则按部就班进行，强求审判的高速度是违反其自身规律的。实践反复证明，对法院审判提出过高的效率要求是相当危险的，它势必会削弱程序上的保障，从而最终降低审判的质量。效率上的比较劣势其实是民事诉讼的局限性之一，“民事诉讼还相当地花时间。所谓诉讼迟延或‘积案’是几乎存在于任何国家任何时代的一种令人烦恼的现象。产生诉讼的迟延可能有多种多样的原因，根本原因之一在于诉讼既然要提供充分的程序保障，花费相当的时间就是不可避免的”。[20]调解程序不像审判程序那么正规，也比审判程序灵活、简便。调解是以当事人的同意作为正当化理由的，调解人不能强迫当事人接受其调解意见，所以不必以正规和复杂的程序作为其保障。调解人可以采用简便的、灵活多样的方式进行调解，根据案件的具体情况自由地选择和组合程序。

　　调解在效率上也高于判决。程序上的复杂性使得判决很难迅速地解决纠纷，带来诉讼延迟的弊端和顽疾。波斯纳指出：“自从莎士比亚时代以来，法律延迟一直是大众文学中谈论的一种悲哀。”[21]严重的诉讼延迟会降低司法在纠纷解决中的作用，同时也会降低司法的权威性。调解的效率在多大程度上优于审判，要视各国法院处理纠纷的速度而定，通常情况下调解的效率都会优于审判。

　　适用简易程序案件的双方当事人如果协商一致、共同到法院寻求解决纠纷，案件的处理速度可能会快于调解，但审判实务中原、被告一起到法院的情形极少；就大多数适用普通程序案件而言，受答辩期的限制，法院无法在受理诉讼后立即开庭。而且无论是适用简易程序还是适用普通程序的案件，双方当事人对一审判决均存在着上诉的可能，一旦一方提出上诉，案件审理终结所需的时间就会更长；而面对同一或同类纠纷，采用调解的方式可能只需要几天甚至几个小时就能得到解决。

　　（7）调解结果的灵活性和多样性

　　调解结果的灵活性和多样性是调解与审判的又一重大区别。审判的过程是法官认定事实、适用法律的过程。在审判中，虽然也会出现由于法官对事实的判断和法律的理解不同导致一审判决结果与二审判决结果相异的情况，也存在着事实的不确定和法律的不确定及由此造成的裁判结果的不确定，但这类新奇的案件毕竟为数很少，从总体上看裁判结果还是一致的、确定的、可以预期的。调解则不同，调解协议是当事人协商的结果，是当事人自愿达成的。只要不违反法律中的禁止性规定，不损害国家利益和社会公共利益，不损害第三人的合法权益，调解协议内容的合法性就不会发生问题。调解结果的灵活性和多样性还来源于调解的开放性。调解既然可以面向未来解决纠纷，调解结果自然就不局限于过去纠纷的解决，它有时会把纠纷的解决蕴含于将来的合作协议之中。[22]

　　调解结果的灵活性和多样性既可以使调解人审时度势地引导当事人达成调解协议，又可以使调解结果照顾到双方当事人的长远利益，使纠纷获得更加切合实际的解决。

　　（8）调解费用的低廉性

　　民商事纠纷多数是以经济利益的冲突为内容，由当事人负担纠纷解决机制运行的成本。“无论通过审判来解决纠纷还是通过诉讼外纠纷解决制度来解决纠纷，纠纷解决中的成本问题大致可以分为两种，一个是利用者方面产生的成本，另一个是制度方面产生的成本。”[23]当事人选择纠纷解决机制时，会对成本与收益进行估算，倾向于选择成本低的纠纷解决方法。

　　审判作为一种司法救济的方式，虽然可以更完美地实现正义，但相对于其他纠纷解决方式，这种正义的获得却需要付出较高的、甚至是昂贵的成本。正如英国法学家阿蒂亚所说：“众所周知，法律服务费用很高，而诉讼费用更高，其费用之高非普通人所能支付得起。”[24]我国民事诉讼案件的受理费是按争议标的金额计算的，采取按比例分段递减方式征收。[25]案件的受理费虽不算高，但考虑到案件二审、再审仍需交纳受理费，加之当事人还会产生鉴定费、财产保全费、执行费等支出，当事人若以诉讼方式解决纠纷成本也是相当高的。

　　我国的调解分为诉讼内调解与诉讼外调解，前者由法院主持调解，后者由人民调解委员会、乡(镇)人民政府等机构进行调解。法院调解虽然是在收取案件受理费后进行的，但一审调解结案后不会发生二审和再审的问题，一般也不需要强制执行，所以当事人负担的费用要比判决少。人民调解委员会的调解和乡（镇）人民政府的调解是不收取费用的。因此，无论哪一种调解方式当事人负担的费用都要比判决少得多。[26]

　　其他国家也有类似的规定：在德国，一个争议标的金额为4亿马克的案件，如果提交法院处理，当事人要支付高达上千万马克的诉讼费用，而通过调解解决则可以由当事人和调解人协商确定调解人的酬金。日本为了鼓励当事人选择调解解决纠纷，规定申请者只需要交纳相当于诉讼费约一半的申请费。[27]

　　2.调解的类型及各自特点

　　由于历史传统和调解实践的差异，世界各国的调解形式多种多样，并且仍处于不断发展之中。日本学者棚赖孝雄以功能为标准，将调解分为判断型调解、交涉型调解、教化型调解和治疗型调解。[28]他认为判断型调解是以发现法律上正确的解决方案为第一目标的调解，大部分司法调解属于此类；交涉型调解是指当事人双方在对可能的解决结果及成本有所预期的基础上寻求对自己最有价值的解决方案；教化型调解是指以发现调解自身特有的正义作为主要任务，谋求纠纷圆满解决的调解类型，我国传统的调解多属于此类；治疗性调解则是指以恢复人际关系为主要宗旨的调解。

　　根据调解的效力，又可以将调解分为具有强制执行力的调解和无强制执行力的调解；根据在诉讼中调解是否为法定前置程序可分为强制前置类调解（又称强制调解）和可选择性调解（又称任意调解）。但一般来说，我国调解制度最基本的分类是按照调解人的身份和性质，把调解分为人民调解、司法调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等，分别由人民调解委员会、人民法院、政府及其部门、仲裁机构、律师或律师事务所作为调解人主持调解工作。司法调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。不同调解机制各有特点，彼此之间既不是互相割裂的关系，也并非简单的“取长补短”，而应立足于实践需要，从调解机制的法理出发，对不同的调解机制作全盘统筹。不同的调解方式有着本质的区别、都有各自的调解领域，认清不同调解手段存在的优点与不足，进行整合资源、实现优势互补，对构筑维护社会稳定的防线、维护社会和谐是十分必要和有益的。

　　二、当前经济与社会纠纷的主要特点与调解对于纠纷解决的优势

　　（一）当前经济与社会纠纷的主要特点

　　目前，我国正处于社会转型期和发展的黄金期，同时也是社会矛盾的多发期和凸显期。社会经济越发展、经济活动越活跃，公民权利意识就越强烈，人与人之间的利益冲突就越频发，社会矛盾纠纷也就相应增长。当前经济与社会纠纷呈现出如下一些特征：

　　首先，涉及民生领域的纠纷多发。劳动争议案件增长迅速，行政案件中与劳动和社会保障、城建、土地相关的案件有较大增长，涉及到民众的住房、土地和养老保险等诸多民生问题；公众权益受到普遍侵害，欺诈、诈骗、霸王条款、大规模侵权、人身伤亡等屡见不鲜。

　　第二，群体性纠纷突出。改革开放加速了不同利益群体的形成，农民工群体、职业白领群体、企业家群体等成为推动社会发展的中坚力量。同一利益群体之间逐渐形成了一些共同的利益诉求和观念意识，而不同利益群体之间的利益和观念差异逐步拉大，这就必然引起群体之间的矛盾。一旦不同利益群体之间发生冲突，或某一政策、事件触动了某一个群体的利益时，纠纷就容易演变为群体性事件。[29]

　　第三，纠纷纷繁复杂，解决难度增大。一方面表现为纠纷主体多元化、客体多样化，社会纠纷由过去简单的人身财产权益矛盾，更多地转向征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后企业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷矛盾，纠纷的当事人也不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门；[30]另一方面，纠纷逐渐具有全局性并涉及公共利益，如涉及公共事业的旧城改造拆迁问题，传统的调解机制已经难以应付转型时期越来越复杂的纠纷。

　　第四，纠纷的常规化。由于稀缺资源的分配权不再完全由国家垄断，过去那种高度统一和集中、连带性极强的社会结构开始发生分化，地方和各个单位独立利益主体地位得以确立。体制的不完善导致不同主体之间的利益分配不公，随着人们的权利意识增强，对政府、司法的预期普遍提高，这种“不公感”已积累到了“一触即发”的状态，导致社会纠纷的常规化。[31]

　　最后，纠纷易扩大化。民意已成为一股不可忽视的力量，舆论的高度参与有利于对“强势群体”进行监督和约束，但也加速了社会纠纷影响的扩散。民意一旦被滥用或利用就会难以控制，加大了纠纷解决的难度。

　　以人民调解为基础的多元联动调解机制的出现，正是顺应解决我国转型期经济与社会纠纷的需要而产生的。与以往相对单纯的、主要是平等主体之间的利益纠纷相比，新形势下的纠纷具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点,加之群众民主、法律意识的增强，极易引发群众上访事件，甚至带来社会动荡。

　　（二）调解对于纠纷解决的优势

　　单一的纠纷解决机制不能解决这些纠纷，所以探索更具有包容性与灵活性的纠纷解决机制显得尤为迫切。[32]

　　1.诉讼解决机制的不足

　　第一，受到诸多因素的限制。诉讼受到很多因素的影响，导致其不能完全发挥其作用。首先，由于立法具有滞后性，法律对一些新兴的纠纷没有明确的规定；其次是已有的法律规范之间存在冲突，导致依据出现多重标准；第三，法院受理案件的范围有限，不能解决所有的纠纷；第四，由于法官价值理念不同，导致案件判决结果不一。除此之外，由于诉讼程序太过专业化，当事人法律知识严重匮乏，难以有效保障其权利。[33]

　　第二，出现了“诉讼爆炸”的困境。随着我国经济的快速发展，国家不断加大社会改革的力度，也推动着原有的利益格局的不断调整。与之相应地，社会矛盾的范围有所扩大，冲突以及对立不断加剧，突发性以及群体性事件频频发生，法院受案数量激增；但由于诉讼程序复杂漫长，法院不能及时处理这些案件，在客观上造成了法院积案数量居高不下，审判质量难以提高，司法权威受到质疑。因此，要及时化解矛盾、解决纠纷、重塑法律权威，建立一种高效多元的纠纷解决机制就变得势在必行。[34]

　　第三，成本高、效率低。当事人运用诉讼程序解决纠纷必定会有一定的经济支出，包括诉讼费、律师费等其他各项费用；加之诉讼程序复杂、过程漫长，当事人还需要投入大量的时间和精力；此外，当事人还有可能因为诉讼导致名誉受损，社会信用降低。对于国家来说，当事人向法院交纳的诉讼费用无法维持法院的日常运行，国家需要投入大量的财政补贴金额填补法院的收支漏洞，因此当事人选择诉讼程序，国家也要投入大量的人力、财力和物力。[35]

　　第四，诉讼纠纷解决机制容易激化矛盾。法院庭审阶段是矛盾双方公开对决的过程，这种方式是将矛盾公开并进一步扩大的过程。随着全球化的发展以及和谐理念的提出，人们越来越推崇相互宽容相互尊重的价值理念。因此，诉讼各方的当事人通过国家法律的强制性来解决纠纷，是否与现在的时代潮流一致，能否适应现在多变的世界，是否要改变，是一个值得深思的问题。[36]

　　2.调解解决机制的优势

　　首先，调解成本比较低。市场经济是效益经济，社会群众不仅在商品生产以及商品流通的市场经济领域追求效益，在纠纷解决过程中同样追求效益最佳的状态。因此，当事人在选择解决纠纷方式时也会考虑到成本，程序简单、成本最低、效果最好是当事人的选择纠纷解决方式的几个标准。特别是一些涉案金额并不大，但发生频率非常高的民商事纠纷，比如大量的网络购物纠纷，纠纷当事人对这些纠纷的解决成本十分敏感，仲裁和诉讼解决机制在成本上劣势明显，调解成为当事人解决纠纷的首选。

　　其次，调解效率比较高。尽管经济与社会纠纷形式各异，但类型化比较明显。比如网络购物，特别是购买餐饮、美容美发等服务过程中发生的纠纷，纠纷的解决原理大致相同，可以适用同一套标准化的纠纷处理机制、规则与方法。调解纠纷解决方式程序灵活，可以满足纠纷当事人对调解效率的要求，而行政裁决、法官审判都面临“案多人少”的低效问题。

　　再次，调解程序具有非对立性。调解纠纷解决最明显的优势就是在双方当事人解决纠纷的过程中，不用遵守严格的法定程序，而是在一个相对灵活和缓和的环境中处理纠纷，纠纷处理的结果更容易让当事人接受。因为在社会公众的传统观念中，“对簿公堂”、寻求司法救济并不是一种能让人接受的方式。相反，人们发生矛盾后最先考虑的办法就是找家庭、宗族或者其他中立的第三方，对双方当事人进行调解以及说服。这种非诉讼纠纷解决机制没有国家公权力的干预，并且过程不对公众开放，能更好的保护当事人个人隐私以及商业秘密，兼具保密性的优势。

　　最后，调解能够更加彻底地解决纠纷。大量涉及利益分配的民商事纠纷得以解决的根本，是经营者对消费者予以及时、合理的补偿或赔偿。但经营者担心补偿或赔偿的示范效应，故往往给消费者设置各种举证、索赔障碍；消费者因消费习惯、消费场所的限制等原因，往往也无法满足经营者的要求；再加上很多商品或服务仍然需要发生纠纷的经营者继续提供，消费者无法与经营者断绝关系，故即使有了司法判决、行政裁决，执行也会遇到很多难题。在此背景下，相较于诉讼纠纷解决机制，调解对于解决经济与社会纠纷具有重要的优势。

　　三、人民调解、行政调解与司法调解各自的特点及纠纷解决功能之比较

　　（一）人民调解的优势与不足

　　人民调解的优势在于：（1）具有主动性。有利于矛盾纠纷及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级。（2）具有简捷、及时和经济的特点。它着重在调解委员会的主持下,就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，可以降低纠纷解决的成本，减轻人民群众和国家财政的负担。（3）具有广泛性。就我国人民调解组织的设置情况来看，调解机构星罗棋布，只要是有城镇、社区的地方就有调解组织，使人民群众有条件通过调解的方式解决纠纷，方便广大人民群众。（4）人民调解能实现情与法的融合。合法不合情或合情不合法是行政和司法机关及其工作人员在行使职权过程中经常遇到的情况。人民调解的性质可以使调解避免这方面的困惑，将法与情融合在调解过程中，实现法与情的统一，使法的实施更易于被广大人民群众所接受。

　　其不足之处在于：（1）调解方式随意性大，缺乏严格的程序规范。（2）资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了人民调解工作的发展。（3）调解人文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，影响调解质量与效率。（4）调解人变动频繁，不能专职专用，影响人民调解结果的稳定性。[37]

　　（二）行政调解的优势与不足

　　行政调解的优势在于：（1）行政机关调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯。在纠纷解决实务、特别是上访案件中可以看出，公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不通过司法机关解决，而是寻求行政机关的帮助。（2）具有专业性和综合性。随着社会的不断发展，社会纠纷涉及的内容也越来越复杂，纠纷的形式呈现出多样性。与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷更适合由行政机关来解决。

　　但是，行政调解也存在着不足：（1）行政机关在调解社会纠纷时缺乏相对的独立性和公正性。具体调处社会纠纷的往往是行政机关的所属机构或行政机关的上级机关，特别是在调处行政机关在进行行政管理时与相对人发生的行政纠纷时，其不独立性和不公正性更为明显。（2）行政机关调解社会纠纷的程序在实践中随意性很大，从而使当事人对行政机关调处社会纠纷的结果不满，导致行政机关调处纠纷的作用没有很好地发挥出来。（3）行政调解结果没有明确的法律效力。[38]对行政调解法律效力的现行规定存在缺陷，当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议，不负任何责任。

　　（三）司法调解的优势与不足

　　司法调解的优势在于：（1）调解人员的法律素质相对较高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验。（2）调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。（3）调解的法律效力高，当事人对司法调解的认同度高。其不足在于：（1）调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，法官为了提高办案效率、规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，损害当事人的合法权益。（2）现行《民事诉讼法》中规定司法调解要遵循“查明事实、分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使处分权、根据双方合意达达成的一种诉讼契约，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。但现行《民事诉讼法》却将调解与裁判一样设置了同样的前提条件，实际上为法官根据具体案情选择不同的诉讼阶段进行调解设置了障碍，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。（3）调解的保密性差。信息的保密性是调解的优势之一，调解的保密性不仅意味着调解不必公开进行，而且也意味着如果调解不成转入诉讼的话，调解中的所有信息对审判者也是保密的，调解中当事人所作的自认、认诺、让步不会被审判者用作对其作出不利判断的资料。我国实行“调审合一”，法官参与调解的全过程，调解不成再作判决，调解中的信息对审理案件的法官无任何保密可言，这样的制度安排虽然有利于提高诉讼的效率，却很难避免法官在调解失败后的审判中自觉或不自觉地利用调解中获得的信息进行裁判。

　　四、人民调解、行政调解与司法调解在上海市纠纷解决实践中存在的主要问题

　　（一）缺乏协同调解的顶层设计

　　尽管加强纠纷调解机制的重要性和必要性已经引起了社会各界的重视，但目前尚未建立由党委和政府统一领导、综合治理办公室牵头协调、社区、工商、法院等职能部门协作联动的工作格局。实践中纠纷的协同调解主要通过信访办公室负责召集各部门、各行政辖区参加的方式进行，纠纷调解的协同机制尚缺乏顶层设计。

　　顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。缺乏协同调解的顶层设计，一方面导致三种调解机制在实践中未能有效整合，人民调解、行政调解、司法调解各自为政，难以发挥资源的集聚作用；另一方面也导致三大调解之间无法实现功能互补、相辅相成，不仅未能充分发挥三种调解机制各自的优势，在实践中还导致各个调解机制存在的不足无法通过协同调解加以弥补，甚至蔓延到其他调解机制，形成负外部性。

　　三大调解的协同机制缺乏顶层设计的根本原因是纠纷解决对调解机制的需求出现急剧增长，这与尚不成熟、完善的调解机制之间形成了比较明显的冲突。此外，随着社会发展进入转型期，社会纠纷由过去简单的人身财产权益矛盾，更多地转向征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后企业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷矛盾，纠纷的当事人也不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，纠纷逐渐具有全局性并涉及公共利益，这对纠纷解决机制的供给提出了非常高的要求。而作为纠纷解决机制提供者的人民调解委员会、行政机关和法院，显然尚未做好全面分析、周全应对的准备。

　　（二）各个调解机制的整合与衔接还不顺畅

　　在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争，而解决这一问题的关键自然是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成人民调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接。

　　从具体的调解机制在纠纷解决实践中的表现来看，因为缺乏协同调节的顶层设计，缺乏系统的整合机制，多元联动调解机制的整合与衔接还不顺畅，在解决纠纷的过程中不能充分发挥效力。一方面，许多调解组织以及具有相关和类似功能的领导和管理机构早已存在，若不对这些资源进行一定的整合，重复劳动等问题则不可避免。另一方面，调解在工作衔接上存在梗阻，纠纷解决的社会资源无法得到有效的利用。长期以来行业主管机构对多元联动调解机制的认识不足，各调解主体责任意识不够、参与意识不强，为了强化行政监管的权威而忽略与司法调解的有效沟通，没有将建立多元联动调解机制摆上党委、政府工作的重要议事日程；此外，社会群众对多元联动调解机制的认知程度相差悬殊。

　　各个调解机制的整合与衔接不顺畅导致的负面后果，一是进一步增加了各个调解机制之间有机整合和有效联动的难度，人民调解、行政调解、司法调解之间的鸿沟越来越明显，彼此之间越来越封闭，缺乏互相沟通、有效衔接、良性转化的空间；二是进一步加剧了复杂性纠纷调解的难度，特别是面对新形势下具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点的纠纷，单一的纠纷解决机制难以全面、深入地化解利益冲突，也无法积累调解经验指导未来的纠纷解决。

　　（三）调解的规范化程度不够

　　除了三种调解机制之间尚未实现有效协同、整合与衔接机制尚不顺畅之外，具体到三大调解机制各自的实际运作而言，调解的规范化程度不够也是纠纷解决实践中的明显短板。目前在三大调解的工作程序中，只有司法调解规定了明确的调解程序，人民调解和行政调解的程序过于简单、随意，调解缺乏专业性，无法令当事人对调解机构及其人员的专业性、权威性形成有效的信任和依赖。

　　人民调解的优势在于低成本和便利，程序简单，易操作、易理解，但缺点在于对于比较复杂的经济纠纷，往往效果受限甚至无能为力。对于纠纷，当事人之间的争议重点往往是一些比较专业性、技术性的问题，对纠纷解决的专业性、规范性要求也相对较高，人民调解在规范性上的缺点就被明显地暴露出来。行政调解的优势原本在于专业性，但我国产业的发展远远超出监管机构能力的发展，传统的以审批、看守、惩戒为主要手段的行政监管与纠纷解决需要的公正、权威、专业之间存在较大的差距；实践中，行业监管部门对于行政调解也缺乏足够的重视，这也造成了行政调解规范化程度不够，难以满足纠纷解决的需要。即使是司法调解，虽然有明确的程序规定，但是在实践中的落实程度仍然差强人意。司法资源整体上处于稀缺的状态，虽然近年来调解得到了各级司法机关的强调，但是系统、完善的调解程序仍处于建设之中，从而导致其显著滞后于纠纷对司法调解机制的需要。三大调解机制的规范化程度不够，造成了当事人对人民调解和行政调解结果的不信任。

　　人民调解规范化程度不够的主要原因是未能形成规范化调解的传统，随意性的缺点被便利性所掩盖，在调解范围有限、调解效果负外部性较小的情况下，规范化不足的缺点未引起国家的充分重视。而行政调解和司法调解的规范性不足的主要原因在于行政资源和司法资源整体上比较稀缺，传统意义上对调解的投入较少、重视不够，导致相应的制度建设缺乏规范性。司法调解也是近年来才获得党和国家的重视，在规范化建设上有了进步和提高，但纠纷的发展速度及其对司法调解的需求却已经早早处于饱和状态。

　　（四）调解人员的素质和调解质量有待提高

　　具体到调解机制的内部运作来看，目前纠纷调解的最突出问题之一是调解质量不高，调解人员的政策业务水平普遍较低，影响了调解工作的质量和效果。[39]纠纷具有专业性强、规模大、有持续效应等特点，凡是诉诸于调解的纠纷，均对调解人员的专业素质和调解的质量有比较高的期待，而当前三种调解机制下，调解人员的素质和调解质量远远未达到当事人的预期。

　　调解人员的素质和调解质量不符合纠纷当事人的预期，一方面导致当事人对调解机制的有效诉求降低，弱化了调解机制的应然功能；另一方面也导致纠纷进一步向正式的行政监管、诉讼机制积压，增加了行政监管和诉讼机制的压力，从整体上降低了纠纷的处理效率，导致纠纷解决机制成为产业发展的短板。

　　调解人员的素质和调解质量不符合实践需求的主要原因，还是产业的迅猛发展导致各类纠纷数量急剧增长，远远超出了处于正常成长周期的纠纷调解机制的实际承受能力。此外，传统意义上的调解并没有受到包括行政监管机构和司法机构在内的社会各界的重视，调解人员不够专业、程序不够完善、质量不高等问题未引起充分的重视，这些因素都造成了调解人员专业素质、调解程序及质量的瑕疵。

　　（五）社会缺乏足够的法治氛围

　　当前面对的纠纷主要是涉及民商事利益的纠纷，当然也不排除涉及违法犯罪的纠纷，但主要的纠纷核心均在于当事人之间利益的分配。这就需要当事人具有高度的法治意识，对包括调解在内的纠纷解决机制具有高度的信任。

　　在各类经济与社会纠纷大规模增长的大背景下，社会公众尚没有形成依法解决纠纷、依法调解的法治意识，借助网络煽动民意，暴力维权、“私了”等解决纠纷的现象普遍存在，不仅暴露出当事人权益保护的困境，也暴露出纠纷解决机制的建设尚处于粗放的状态，社会缺乏足够的法治氛围，包括调解在内的纠纷解决机制的应然功能尚未得到有效地发挥，这对构建多元联动调解机制造成了深刻而巨大的障碍。

　　从大的角度而言，整个国家和社会的法治建设也正处于从不完善向完善的艰难过渡之中，我国多年以来规范和约束政府及其工作人员的权力的法治建设目标已经基本完成；在此之后，法治建设更重要的任务是在整个社会嵌入这种法治氛围，特别是民商事主体利益纠纷解决中灌输这种法治理念和氛围，培育整个社会的规则意识，促进调解发挥在解决民商事纠纷中的应然功能。

　　五、以人民调解、行政调解与司法调解协同解决上海市经济与社会纠纷的思路与对策

　　实现人民调解、行政调解和司法调解协同解决各类经济与社会纠纷，应从建设法治社会与和谐社会的高度出发，从“调解的法治化”建设高度出发，秉承着人民调解、行政调解和司法调解协作联动的中心思想，构建并完善社会全员参与的“大调解”格局。其中的重点在于建立纠纷解决的联合调解平台、优化行政调解以及如何将行政调解与司法调解更好地衔接起来。这样的改革理念符合“调解优先，调判结合”的司法原则和价值判断，顺应社会和经济的发展趋势。

　　（一）合理区分与界定各类经济与社会纠纷的性质，在类型化的思维指导下制定明确的调解工作流程

　　相关部门应当建立较为完整的调解体系，将人民调解、行政调解和司法调解等基本调解制度统一纳入多元联动调解体系之中，使可以开展调解纠纷的主体朝着多元化的方向发展，分担人民调解和诉讼程序中案件积压的压力。同时，规范三种调解方式协作联动的具体程序和流程，由各行政部门或人民法院对受理的各类经济与社会纠纷的性质进行合理区分与界定，将属于人民调解范畴的纠纷移交给人民调解委员会，人民调解委员会接到移交的纠纷后对纠纷的性质、有无当事人的申请等情况进行审查，对符合受理条件的纠纷按照人民调解工作程序进行调解并制作调解协议书；不符合人民调解委员会受理条件、确属司法机关或行政机关受理并调解的纠纷案件，不得移送给人民调解委员会调解。这一调解工作流程的运行，可以实现信息资源的有效利用，三种调解方式优势互补，提高调解成功率，有利于鼓励纠纷当事人积极采用调解的方式解决问题。

　　（二）加强调解主体制度建设和程度制度建设

　　1.构建联合调解平台

　　为了从实体上促进多元联动调解机制在解决纠纷中的作用，应当成立矛盾纠纷多元联动调解机制工作领导小组，统揽全局，在党委领导下组织开展并指导多元联动调解工作，形成一个统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制。

　　为给纠纷当事人提供便利，节省行政资源与司法资源，提高调解的质量和效率，特别是行政调解的效率，应联系电子信息部门设立纠纷网上信息及调解平台，构建乡镇街道、经济、信息、工商、司法、法院等构成的联合调解中心。该平台承担日常咨询、投诉受理和维权援助的职责，包括对调解机制的程序及内容的介绍、相关专业知识介绍、相关专业人员答疑、典型调解案例评析、对民商事纠纷中弱势群体维权的援助等内容。平台可以将常见的民商事纠纷案件进行分类，并提供该类案件的调解指引，同类案件可以适用同一套标准化的纠纷处理机制、规则与方法，为当事人提供一定的参考。当事人发生民商事纠纷案件时，可以登录平台，按照所提供的分类进行登记，负责人员筛选出适合调解的案件并适用合适的调解方式进行调解。平台对纠纷案件进行登记和后续跟踪，及时更新案件进展情况，使案件的移送程序有迹可循，提高案件移送的公开度和透明度，提高案件移送效率，尽早解决纠纷。

　　另一方面，应当建立纠纷调解办公室，主管纠纷的日常行政调解，并由该办公室牵头制定纠纷行政调解的调解程序规定与规则，加强行政调解的专业性和规范性。纠纷调解办公室在加强行政调解专业性和规范性的同时，应成为人民调解、行政调解和司法调解的纽带部门。在调解办公室的统一协调下，实现社区、工商和法院等职能部门协作联动的解决机制和协调、顺畅的工作流程。首先，通过对民商事纠纷案件的分类，确定纠纷案件应该适用人民调解、行政调解还是司法调解。这种方式可以尽量指引当事人选择合适的调解方式，避免当事人产生不必要的支出，高效推进调解进程，减少当事人的损失。其次，当人民调解无法发挥作用时，一方面可以在平台上获得相关领域专业人员的意见和建议，另一方面可以通过平台移送至行政调解，有利于当事人避免二次申请的成本，行政机关也可以直接获得案件的相关证据和材料，节约调解的时间成本。第三，行政调解和司法调解可以通过平台获得人民调解所积累下来的大量数据和材料，方便行政机关和司法机关的归纳和总结，减少人力、物力和财力的不必要支出。

　　除此之外，纠纷调解办公室还应具有的职能包括：负责选拔和培养专门人员进行调解工作，定期举办学习和培训活动，启动调解员的工作考核、考评机制，增强行政调解的公信力和民众接受度；研讨、分析矛盾纠纷发生规律和发展趋势，讨论重大或者疑难、复杂矛盾纠纷个案，并为矛盾纠纷处理提供指导性意见；总结、交流调解经验，共享信息资源。

　　2.建立调解法律顾问制度

　　由于民商事纠纷涉及社会活动、政府行为等多个方面，具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点，调解机关应该建设多元化的调解专家库，与来自政府各个管理部门、各行业协会、社会中介服务机构、民间社会团体的专家建立长期联络或合作关系。当纠纷调解涉及到相关专业领域时，应及时寻求专家意见的帮助，必要时聘请部分法官、律师、法律工作者作为调解顾问，参与到纠纷调解过程中；专家还可以定期登录纠纷网上信息及调解平台，点评相关纠纷案例，对网络平台上的咨询作出解答或提供建议，从而充分利用网络资源，尽可能为当事人提供解决纠纷的办法；还可以开展“专家调解日”等定期活动，加强调解程序的民众普及度。这些举措见有利于提高民众对调解程序的接纳程度，同时确保调解服务更加具有权威性与专业性。

　　3.发挥消费者协会的作用

　　鉴于民商事纠纷中有很大一部分是消费者权益纠纷，消费者协会往往能在此类纠纷中提出更专业的调解办法，更好的维护消费者权益。当调解机关接收到有关消费者权益的纠纷时，在征得当事人同意的情况下，可以邀请消费者协会的有关专家参与调解，提供解决方案，维护消费者权益。

　　同时可以在调解平台专门设立消费者维权的专题板块，分析消费纠纷的常见形式，以及提供如何预防、如何解决等一系列信息。当有关调解部门认为某些纠纷更适合由消费者协会调解时，在征得当事人同意后，可以直接移送消费者协会进行处理。支持消费者协会参与人民调解、行政调解和司法调解；鼓励人民调解委员会、行政机关和司法机关委托消费者协会调解纠纷，构建“联调机制”。

　　4.统一三大调解程序

　　通过完善调解程序，形成完整的调解办法、协作方法及具体流程。可以统一民间组织、行政机关、司法机关的立案标准和对纠纷的调处裁量标准，使人民调解、行政调解、司法调解对纠纷的处理标准同一，避免同一纠纷不相同处理、同类纠纷不相同处理，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。在调解工作中，这样做是非常必要的，能够有效提高民调组织、行政机关和司法机关的纠纷化解能力，也便于群众掌握和运用有关法律知识维权，是推进一体化调解工作，提高调解质效的努力方向，是推动纠纷解决公正高效，维护社会和谐稳定的保证。

　　调解程序应该遵守一系列原则。第一，在当事人自愿、平等的基础上进行调解。调解的本质是当事人双方相互沟通，使双方自愿让渡利益，使双方利益达到平衡。调解不同于诉讼制度，不具有强制性，只有坚持自愿、平等的原则，调解才能够顺利进行。第二，不违背法律、法规和国家政策。为了使纠纷调解能够更广泛的适用，调解方案只要不违背法律法规的强制性规定，便可以广泛寻找调解依据，例如村规民约、交易习惯等多种社会依据，有利于体现调解的自由、协商、便民的价值取向。第三，尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

　　调解程序应首先明确不同种类的纠纷对应何种调解机关。根据调解机关的不同，纠纷有三种调解方式可供选择，即人民调解、行政调解和司法调解。对于涉案金额较小，案情简单常见的纠纷可以对应人民调解；对于涉案金额较大，当事人双方涉及企业，或者有关严重侵犯消费者权益的案件可以对应行政调解；司法调解则对应涉案当事人涉及行政机关的，或者行政调解无法解决的纠纷案件。针对三种不同调解机关所主导的调解程序应体现各自特点，程序上应当略有不同。

　　调解的启动。纠纷的调解应以由当事人主动申请为主，也可以由调解机关主动调解。对于法院接受到的纠纷类案件可以进行先行司法调解；申请可以书面提出，也可口头提出。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。

　　调解的受理。调解机关应该在一定时限内对申请的案件进行初步了解和核实，决定是否受理案件，不接受的应说明理由。认为纠纷不适合进行人民调解的，可建议当事人进行行政调解或司法调解。决定受理的，应及时通知当事人调解的起止时间以及调解中当事人享有的权利与义务。

　　调解的进行。调解过程应当及时、就地进行，防止矛盾激化。当事人可自行选择一名或数名调解员，发现与本案有利害关系的调解员可申请回避；可以选择公开调解或不公开调解；人民调解中根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解；行政调解中根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请有关部门的相关人员或法律专家参与调解；可以采取多种方式调解纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。同时要设置遵守保密条款，对于纠纷中涉及的个人隐私或商业秘密等严格保密，加强当事人对调解程序的信任度。

　　调解的结案。经调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，调解员应当记录协议内容。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，并经调解员签名和加盖调解委员会印章之日起生效。调解协议书由当事人各执一份，调解委员会留存一份。口头调解协议自各方当事人达成协议之日起生效。经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。对于经调解无法达成协议的案件，应积极引导当事人寻求其他途径解决纠纷。

　　5.建立调解案件登记制度和案件跟踪制度

　　无法通过人民调解处理的案件，及时将登记记录上报行政调解机关；通过行政调解还无法达成调解议的，行政调解机关再把案件情况及时通报司法机关，对双方当事人进行庭前调解。登记内容应包括案件双方当事人、案情概要、案情主要证据目录、案情调解进程等重要内容。同时，要对登记在案的纠纷案件进行后续跟踪，及时更新案件进展情况，使案件的移送程序有迹可循，提高案件移送的公开度和透明度，提高案件移送效率，尽早解决纠纷。

　　调解案件登记的价值在于，案件在调解过程中如果遇到需要移送的情况，能够使移送流程正规化、流畅化，提高调解的效率。使行政调解和司法调解可以有效利用人民调解形成的信息网络，避免人力、物力和财力的浪费。

　　调解案件跟踪制度的功能在于，当案件需要移送时，有专人负责跟进案件进度并及时告知当事人案件进度。当案件移送出现问题时，负责人能够及时与相应的调解机关进行沟通，防止出现案件滞留或者有关机关之间相互推诿的情况。

　　6.建立调解网络信息共享机制

　　各部门应该积极利用网络平台，通过网络信息共享平台及时互相通报本单位发现、受理的矛盾纠纷情况及调解工作情况。运用各自掌握的大量基础数据和信息，可以很好地支持平台的数据和信息收集、分类与更新，为其他类型的调解提供数据和信息参考。人民调解、司法调解、行政调解人员还可以通过信息网络平台定期交流调解经验，互相学习，共同提高。

　　（三）加强人民调解与司法调解的衔接

　　我国法学界乃至司法机关长期存在着观念误区，认为唯有司法裁判才能实现正义与公正，怀疑非诉讼调解会成为公民利用司法的障碍，怀疑调解组织及其背后的行政权力会侵蚀司法权力，怀疑调解解决纠纷会侵害当事人的合法权益甚至人权，因此，我国在法制化进程中所采取的战略是通过广泛建立法律服务所为基层民众提供法律服务(实际上主要是代理诉讼)，鼓励当事人通过法院和诉讼解决纠纷，弱化直至取消政府和行政机关解决纠纷的职权，无视或否定调解协议和政府调处的效力。然而，衡量一个社会的纠纷解决机制是否有效的指标不仅在于通过法院和诉讼解决纠纷的数量，更重要的是这个社会是否具有供纠纷主体发泄“不满”的方式、是否畅通关于权利的“要求”的渠道，是否有纠纷双方沟通信息、及时化解纠纷的功能。[40]我国鼓励当事人通过法院和诉讼解决纠纷，但是国家并没有充足的资源投入为这一发展战略提供支撑，从法院到法律服务所都不得不依靠市场化方式维持自己的生存和运作；另一方面，对法律调整的局限以及对法律在解决基层社会纠纷中的作用、效果等估计严重不足。其结果是：通过法院和诉讼解决纠纷的数量确实越来越多，但是纠纷解决的成本也随着市场化服务不断攀升；同时，对于生效裁判的上访、申诉乃至再审等等也在不断攀升。纠纷主体的合理诉求没有得到满足，纠纷未得到有效化解，预期的司法权威不仅没有得到提升，反而因主管、管辖、执行和司法腐败以及程序的复杂性本身导致了纠纷解决的困境，乃至危及社会稳定。

　　因此，我们不能片面强调诉讼在纠纷解决中的作用，必须重视各种纠纷解决机制的合理分工，合理地界定各种纠纷解决机制的适用范围，巧妙地处理各种纠纷解决方式之间的衔接问题，以充分发挥各种纠纷解决机制的优势，实现它们之间的协调运作，确保公正、高效地解决多样化的纠纷类型。

　　在加强人民调解与司法调解的衔接上，我们应当在以下几个方面有所作为：

　　首先，在程序上要衔接。具体包括：（1）建立庭前调解机制。在调解程序与诉讼程序的关系上，各国普遍采取的是调解优先的原则，鼓励当事人选择调解而不是诉讼的方式解决纠纷。即使案件已经到了法院，也尽量鼓励当事人选择司法调解。可以在法院设立庭前调解窗口，由法官和人民调解员组成专门的调解机构负责庭前调解。对符合人民调解但未经人民调解委员会调解的纠纷而当事人到法院起诉的，立案庭应主动向当事人宣传人民调解的优势和特点，告知当事人诉讼风险，并建议当事人首先选择人民调解的方式解决纠纷。对一些未经人民调解委员会调解、案情简单、争议不大、双方当事人均在同一辖区的民事纠纷案件，在征得当事人同意后法院可以暂缓立案，将案件转移至纠纷所在地（所在单位）或纠纷发生地街道（镇）的人民调解委员会进行调解，调解成功的，即以人民调解委员会名义出具人民调解协议书；调解不成的，由人民法院审查立案。[41]对于不符合起诉条件，法院不予受理的纠纷，也应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在地的调委会，由调解窗口和调委会做好调解息诉工作。（2）建立诉讼内委托调解制度。澳大利亚的所有法院都有指导调解或其他争议解决程序的权利，案件庭审之前法官可以决定将案件交付调解。法院的权利具有强制性，法院决定对案件交付调解的，可以不经过当事人双方自愿，即使当事人对交付调解提出异议的情况下法官仍有权交付调解。[42]德国也建立了强制性非诉讼纠纷解决机制：如发明专利方面的纠纷起诉前必须向联邦专利局所设的仲裁所申请仲裁。关于著作权使用费的纠纷应当向专利局所设的调解委员会所申请之后才能向法院提起诉讼。[43]结合我国司法审判的实际情况，当案件进入诉讼程序后强制性的交付调解尚不可行，但可以学习借鉴该法律规定中蕴含的法律价值思考，对于有可能通过调解解决的案件，司法机关可以委托人民调解组织调解。诉前经委托人民调解组织主持调解达成协议，一方当事人不履行的，对方当事人可以向人民法院申请支付令；审前、审中经人民调解组织主持调解达成书面调解协议，当事人既可以要求人民调解组织出具人民调解协议书，也可以要求人民法院出具民事调解书。建立诉讼内委托调解制度，一方面司法机关可以在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本，节约司法资源，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与司法调解，可以强化业务素质，提高业务水平。（3）建立经人民调解程序的诉讼绿色通道。人民调解委员会调解不成的纠纷起诉到法院后，法院又进行完全相同的调解，形成两次调解的局面，造成司法资源的浪费。因此，当人民调解不成当事人要求提起诉讼的，人民调解员应将提起诉讼的请求记入笔录，并及时与所在地的法院联系。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件时应当首先进行调解，当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行。

　　其次，在工作制度上要衔接。具体包括：（1）建立定员、定点、定期联系制度。即由法院选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区街道调委会的指导员，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题及时指导解决，建立法院指导人民调解工作的长效机制。（2）建立聘任参与制度，司法行政部门和法院可以挑选素质较高的人民调解员，提请当地人大常委会通过法定程序任命为人民陪审员。根据法院审理的案件的客观情况，通过与调解组织交往，从调解组织的调解员中聘请熟悉案件情况或者有能力的调解员作为特邀人民陪审员，参与法院对该案的审理以及执行工作。（3）建立定期培训制度。法院和司法行政机关，应当制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训。尤其是要加强对人民调解员在刑事方面法律、法规的培训和指导力度，支持人民调解组织对轻微刑事案件的调解工作。（4）建立调解协议书评阅制度。对于人民调解协议，法院和司法局要选派专人定期评阅，对不足之处及时指出，帮助人民调解组织不断提高调解协议书的规范化水平。

　　最后，在效力上要衔接。对人民调解组织调解成功，当事人达成调解协议，事后又反悔的案件，要严格按照最高人民法院2004年8月通过的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释[2004]12号文件）第三条第二款规定进行处理。[44]当事人向法院起诉请求变更、撤销调解协议，或请求确认调解协议无效的，法院在对人民调解协议进行合法性审查时应遵循“法律不禁止即合法”的原则，凡经司法审查的调解书，即与法院判决具有同等效力。[45]同时，当事人可以凭在人民调解委会员主持下达成的调解协议，请求法院出具调解书，经当事人申请，法院经过司法审查，在不损害国家利益、公共利益和第三人合法权益的情况下，可予以司法确认，赋与强制执行力具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。[46]

　　韩国《民事调停法》也有类似规定：当事人可根据该法向有管辖权的法院的调停委员会申请调停，或者法院对其认为有必要调停的诉讼案件依职权裁定交付调停机构调停。调停案件由调停担当法官进行，或者由调停委员会调停。调停委员会由调停长1人和2名以上调停委员组成。调停长由规定的法院院长从法官中指定，或者根据规定情形由受命法官或受托法官担当。调解委员由规定的法院院长委托有学识的德高望重的社会人士担当。若调停成立，当事人之间的合意记入调停笔录，该笔录与裁判上的和解具有同等法律效力，可申请法院强制执行。[47]

　　（四）加强行政调解与司法调解的衔接

　　行政调解过程是向当事人宣传法律法规、进行普法教育的活动。行政调解对保护当事人的合法权益，及时解决纠纷、化解社会矛盾，维护社会稳定具有重要的作用。在我国目前的社会环境中，一味降低行政机关的纠纷解决职责、权限和能力，不仅不会带来司法的权威和维权的积极效果，反而会使民间纠纷的处理积重难返。

　　随着环境纠纷、校园伤害、医疗纠纷、产品质量纠纷等等特殊纠纷的增加，专门性的行政处理机制愈发显得重要。例如，环境污染诉讼往往举证艰难、旷日持久，这种局面要求环境保护机构面对环境污染投诉和纠纷，积极介入、及时解决，加强行政监管、行政裁决和行政处罚的权利和职责，同时也有必要赋予其处理其中的民事纠纷的职权与能力，日本的“公害调整委员会”在这方面就起到了重要的作用。在解决拖欠建筑行业农民工工资的问题上，劳动监察部门的积极介入也远远比诉诸司法更为高效、经济，对农民工权益的维护效果更好。由于行政机关的调处本身不能排除司法审查，实际上既不可能危及司法机关的权威，也不必然导致对当事人权益的非法侵害或剥夺其诉权。[48]因此，应当全面规范和确认行政机关和基层政府在民间纠纷处理中的地位和职责，巩固和完善行政调解在化解社会矛盾中的地位和作用，并将其与人民调解纠纷解决机制区分开来，充分发挥其特有功能。

　　建立行政调解与司法调解的衔接机制应从以下几个方面着手:

　　首先，意识上要衔接。法院与行政处理机制未形成有效的衔接，双方缺乏沟通，依据的规则和程序以及对纠纷的认识和处理方式都存在极大的差别，法院对行政调解纠纷处理的结果缺乏应有的尊重，而行政机关对于司法审查则缺少正确的认识。[49]因此，应该通过各种形式，倡导在社会上树立行政调解的意识。对具体经济与社会纠纷负有管理职责的行政部门及人员应当把调解当作自己工作的组成部分，积极主动做好矛盾调处工作，积极履行调解职责；法院应对行政调解给予充分重视，对行政调解协议也应给予充分尊重。

　　其次，程序上要衔接。当纠纷无法通过行政调解解决时，行政部门工作人员应当积极引导并帮助当事人依照法律途径提起诉讼，以理性的方式表达自己的利益诉求。

　　第三，效力上要衔接。对行政调解法律效力的现行规定存在缺陷，当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议，不负任何责任。这种规定显然不合理。应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障，行政机关出具的调解协议应与法院作出的判决具有同等的法律效力，具有既判力和执行力，当事人不得再诉诸法院，韩国的《民事调停法》中就有类似规定。

　　最后，救济途径要衔接。要明确行政机关在调解纠纷中的正当程序原则，对于调解结果设立司法审查制度，遵循司法最终救济原则。

　　（五）加强人民调解与行政调解的衔接

　　行政法理论的发展，使有限政府、服务政府、依法行政、人权保障等观念逐渐为国家和公民所接受，导致当前行政调解职能的发挥受到多种因素的制约，行政调解急剧萎缩，行政调解在现实生活中作用无法充分发挥。为克服这一局面，使行政机关在调处社会矛盾中的作用充分发挥出来，上海市政府应积极作为，在实践中不断探索和尝试借助人民调解这个平台来充分发挥行政调解的作用。

　　首先，要以信访综合服务为载体，实现行政调解与人民调解在形式、内容、方法上的有效衔接。信访部门负责人应主动召集信访当事人和有关部门召开听证会，充分听取当事人意见，然后召开街道内相关职能部门参加的协调会。可以出具调解协议书的，将纠纷移交至街道人民调解委员会，由街道人民调解委员会及时召开调解会，出具人民调解协议书。

　　其次，要加强公安行政调解与人民调解的衔接。对于报警处理的纠纷案件，如果受害方表示愿意放弃追究对方当事人的治安乃至刑事责任，且双方均表示愿意接受调委会调解的，派出所应委托街道（镇）人民调解委员会进行调解。[50]由街道（镇）调委会出具调解协议书，公安民警协助调委会通过回访制度监督协议的执行。上述方法可以将行政调解的结果通过人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解的结果以法律效力，改变行政调解没有任何法律效力的尴尬局面。

　　最后，人民调解与行政调解之间在一定条件下可以实现转换和衔接。对于人民调解协议，当事人应当自觉履行。当事人在没有任何正当理由的情况下拒不履行已达成的协议或者达成协议后又反悔的，《人民调解工作若干规定》第三十七条第(三)项规定:“对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。”这里请求基层人民政府处理的主要是与行政管理有关的事项。基层人民政府和人民法院通过行政和司法程序，审查人民调解协议，对正确的予以支持，对错误的予以纠正，从而对人民调解协议实施保护与监督。这其中，当事人请求基层人民政府处理中就包含了人民调解与行政调解之间在救济途径上进行转换和衔接的因素。

　　“三调联动”机制的建立，形成了以人民调解为基础和依托，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的大调解工作格局，三大调解机制之间进行优势互补，充分发挥人民调解预防纠纷、化解矛盾的优势，使大量的社会矛盾纠纷通过人民调解程序得以化解，大大降低了化解社会矛盾纠纷的司法成本，一定程度上缓解了现阶段司法资源紧缺与审判工作、处理涉法涉诉上访任务重、压力大的矛盾，为司法行政部门服务党委、政府工作大局提供了新的平台，一大批重大疑难的社会矛盾纠纷通过这一机制得以化解，可以实现资源、人员、工作的有效衔接。

　　（六）其他配套制度

　　首先，加强法制宣传和引导，发挥典型案例的示范作用，引导纠纷当事人通过调解解决纠纷。组织、指导和帮助民商事主体制定和组织法治宣传计划，开展支持民商事主体发展的方针政策和法律知识普及活动。充分发挥广播、电视、报刊等传统媒体优势，对与多元联动调解相关的民商事法律法规等进行法律解读和舆论引导。更好运用网络、微信、客户端开展普法活动，积极推送相关主题宣传活动消息，开展新媒体普法。大力宣传利用多元联动调解机制解决纠纷的典型案例，充分发挥示范引领作用。

　　其次，完善公示制度。将多元联动调解工作领导小组、网上信息及调解平台和纠纷调解办公室的地址、电话、职责、工作流程以及调解人的基本情况和工作领域公开，做到公正、公平、公开，便于社会监督。

　　第三，建立统计分析制度，为决策提供依据。可以对人民法院工作人员、纠纷当事人及社会公众进行调查，收集他们对多元联动调解机制运行有效性的评价，包括多元联动调解机制是否有效、是否缓解了法院诉讼的压力、遇到民商事纠纷时是否会运用调解机制解决纠纷、在遇到何种纠纷时会同意进行调解、是否接受过组织或个人的调解、接受的调解是否有效等问题的回答，并对收集来的答案进行整合和分析，找出多元联动调解机制尚能改进的空间，为在何种情况下运用多元联动调解机制解决纠纷提供决策依据。

　　最后，建立人民调解员准入制度。根据司法部2002年11月1日起施行的《人民调解工作若干规定》的规定，建立相应的培训、持证上岗等准入制度，推进“人民调解工作专业化”，以此加强纠纷当事人对人民调解的信任。

　　要加强人民调解员队伍建设，提高调解员业务素质。通过培训的方式加强对调解员专业能力的培养，加强调解员管理的制度化。应当系统编写《调解员手册》、《调解员管理手册》以及《调解员行为考察规定》。

　　由行业主管部门出台《调解员手册》，详细规定调解员的权力与职责：调解员应当以事实为依据，在查清事实的前提下，独立公正的调解案件；尊重当事人的意愿，严禁强迫和强制；调解员应当遵守相关法律规定的原则、程序调解纠纷；调解员应当根据双方意愿和事实提供调解方案，双方当事人提出调解方案时应予以考虑；调解过程中应当严格遵循保密原则，不得泄露与案件有关的个人隐私和商业秘密；调解员应做好案件进程记录，在平台及时更新案件进展；调解员应主动接受培训，提高专业性。

　　《调解员管理手册》中应规定在不同机关中担任调解员的基本任职条件。人民调解还可以设立专职调解员和公益调解员两种职务，应对不同种类的纠纷调解。管理手册还应规定调解员的申请和聘用机制、调解员任期、调解员的续聘与解聘，将调解员的选拔和任用流程规范化。

　　《调解员行为考察规定》应该制定一系列的考察内容和标准。调解员应该保持独立性、公正性和中立性。调解技术和技巧也应该纳入考核范围，如调解员违反《调解法》或者《调解员手册》，相关调解部门应向调解员提出批评和警告，并有权在后续的具体案件中不再指定其担任调解员。

　　探索建立人民调解员等级制度，对多年从事调解工作，政治、业务素质较好的人民调解员，通过考核发给一定级别的调解员证书，稳定调解员队伍；建立一定的调解员准入机制，从源头上保证调解员具备基本素质；借鉴国外有益经验，在条件成熟地区的律师协会中设立专门调解机构，将律师和退休法官及其他司法工作人员请入民间调解，提高人民调解工作质量。

　　

　　编后语：当前，各种经济与社会纠纷已成为困扰消费者权益保护、阻碍产业发展以及妨碍社会秩序和公正的严重问题，亟需通过创新纠纷解决机制，推动高效、公正地解决经济与社会纠纷。《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》等提出推进人民调解、行政调解、司法调解三者相协同，通过“三调联动”满足社会矛盾多发阶段的纠纷解决需求。以民商事纠纷为代表的新时期各类经济与社会纠纷内容复杂、专业性强、变动性强，尤其适合“三调联动”的纠纷解决方式。本课题以创新社会综合治理为背景，分析了当前经济与社会纠纷的主要特点与调解对于纠纷解决的优势，以及人民调解、行政调解与司法调解各自的优势与不足；并结合域外经验与上海市情，对构建和完善上海市“以人民调解为基础的多元调解联动机制”进行专门、系统的研究，找出多元联动调解机制实践中存在的主要问题，并提出协同解决上海市经济与社会纠纷的思路与对策。课题实证性强，具有一定的参考价值。

　　

　　课题负责人简介：

　　冯辉，男，对外经济贸易大学法学院副院长，教授、博士生导师。

　　

　　（责任编辑:史莉莉 核稿:邓海娟）

　　

　　[①] 2019年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题。

　　[②] 参见章武生：《论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系》，《法商研究》2007年第6期。

　　[③] 参见高薇：《非约束性网上仲裁解决电子商务争端的法律分析》，《中州学刊》2012年第2期。

　　[④] 参见孙益全等：《多元化纠纷解决机制问题研究》，《社会科学家》2008年第11期。

　　[⑤] 参见沈恒斌主编：《多元化纠纷解决机制原理与实务》，厦门大学出版社2005年版，第406页。

　　[⑥] 参见[日]棚獭孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第7-8页。

　　[⑦] 参见陈运生：《网络民事纠纷的解决机制研究》，湖南师范大学2003年硕士论文，第14页。

　　[⑧] 参见陈运生：《网络民事纠纷的解决机制研究》，湖南师范大学2003年硕士论文，第17页。

　　[⑨] 参见邹龙妹：《网络团购纠纷解决机制研究》，《中州学刊》2012年第4期。

　　[⑩] 人民调解或称群众调解，指在人民调解组织或有关机关、团体、企事业单位等主持下，对发生纠纷的双方当事人进行说服教育，促使当事人达成调解协议，解决纠纷。它不是提起诉讼的必经程序，纠纷当事人可以不通过群众调解直接向人民法院起诉。参见陈光中主编：《中华法学大辞典（诉讼法学卷）》，中国检察出版社1995年版，第552页。

　　[11] 参见郭雪：《论我国一体化调解制度的构建》，吉林大学2015年硕士论文，第5页。

　　[12] 参见王莲峰：《调解机制有效化解互联网知识产权纠纷》，《中国知识产权报》2013年3月1日，第10版。

　　[13] 仅有如胡建淼、熊文钊、崔卓兰、张正钊、关保英、杨解君等学者在其主编或单独撰写的著作中对行政调解制度进行了专门阐述，但就其定性的问题仍存在着实质性分歧。

　　[14] 这一倾向更多见于稍早期的行政法教材，强调行政机关的主导地位。

　　[15] 参见陈丹：《浅析多元纠纷解决机制中的行政调解》，《行政与法》2015年第2期。

　　[16] 参见范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社2002年版，第150页。

　　[17] 参见李浩：《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，《南京师大学报（社会科学版）》2002年第4期。

　　[18] 参见龚刃韧：《现代日本司法透视》，世界知识出版社1993年版，第152页。

　　[19] 参见[日]谷口安平：《程序正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第48页。

　　[20] 参见[日]谷口安平：《程序正义与诉讼（增补本）》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第45页。

　　[21] 参见[美]理查德·Ａ·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第753页。

　　[22] 参见宋明：《纠纷解决与社会和谐——人民调解与公力救济的比较分析》，《中国社会科学院研究生院学报》2008年第2期。

　　[23] 参见[日]小岛武司：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社2005年版，第162页。

　　[24] 参见[英]阿蒂亚：《法律与现代社会》，范悦等译，辽宁教育出版社1998年版，第67页。

　　[25] 《诉讼费用交纳办法》第十三条规定：“财产案件的案件受理费用根据诉讼请求的金额或价额，按一定比例分段累计计算。”

　　[26] 参见李浩：《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，《南京师大学报（社会科学版）》2002年第4期。

　　[27] 参见马新福等：《现代社会中的人民调解与诉讼》，《法制与社会发展》2006年第1期。

　　[28] 参见[日]棚獭孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第52-66页。

　　[29] 参见李晓云：《新时期我国社会矛盾现状分析》，《时代经贸》2013年第7期。

　　[30] 参见李国文：《人民调解与基层维稳》，南昌大学2013年硕士论文，第8页。

　　[31] 参见吴英姿：《“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第12期。

　　[32] 参见何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第164页。

　　[33] 参见尹伟民：《多元化纠纷解决机制的合理构建——现实基础、影响因素与原则》，《贵州社会科学》2011年第8期。

　　[34] 参见范愉：《诉讼的价值、运行机制与社会效应——读奥尔森的〈诉讼爆炸〉》，《北大法律评论》1998年第5期。

　　[35] 参见刘婧：《论小额诉讼程序的设立》，《青年科学》2013年第11期。

　　[36] 参见李翠侠：《多元化民事纠纷解决机制运行研究》，延安大学2015年硕士论文，第6-7页。

　　[37] 参见石广先：《人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考——以上海市杨浦区整合调解资源的实践探索为视点》，《中国司法》2006年第8期。

　　[38] 参见赵银翠：《论行政调解协议的效力——以构建统一调解制度为视角》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期。

　　[39] 参见邵军：《从ADR反思我国的民事调解现状》，《华东政法学院学报》2005年第3期。

　　[40] 参见吴英姿：《“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第12期。

　　[41] 参见夏国佳：《用“三调联动”化解矛盾 推进和谐社会建设》,《中国司法》2007第8期。

　　[42] 参见[澳]劳伦斯·博尔：《调解和处理办法》，中国·澳大利亚《“纠纷解决替代机制与现代法制”研讨会论文集》，法律出版社2003年版，第10页。

　　[43] 参见肖育文：《“三调联动”机制研究》，湘潭大学2010年硕士论文，第25页。

　　[44] 《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释[2004]12号文件）第三条第二款规定：“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款的单位或个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”

　　[45] 参见石广先：《人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考——以上海市杨浦区整合调解资源的实践探索为视点》，《中国司法》2006年第8期。

　　[46] 参见陶建国:《裁判外解决纠纷的另一道风景———韩国民事调停制度管见》，《诉讼法学研究》第六卷，中国检察出版社2003年版，第321页。

　　[47] 参见邱星美：《当代调解制度比较研究》，《比较法研究》2009年第4期。

　　[48] 参见范愉：《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》，《中国法学》2004年第10期。

　　[49] 参见范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，《学海》2003年第1期。

　　[50] 参见卢杰：《推动人民调解与行政调解衔接的实践思考》，《法治论坛》2009年第2期。

原文链接：http://sfj.sh.gov.cn/zwdt_fzyj/20200413/b042c5d4091144b2b167012626774711.html