《政府法制研究》2020年第5期（总第333期）

　　●市委全面依法治市委员会从性质上来看尽管是市委议事协调机构，但在本市依法治市工作上承担着“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责。

　　●本市市委应当调整市委全面依法治市委员会的职责和功能，使之由目前的主要议事协调逐步向承担“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责方向转变。在此基础上，进一步明确其工作体制和机制。对于市委全面依法治市委员会办公室以及四个协调小组也是如此，在明确职权职责的基础上，完善其工作体制和机制。

　　完善市委全面依法治市工作体制机制研究报告

　　课题负责人：朱应平

　　课题组成员：姚岳绒 易花萍 王红曼 谢婷

　　体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。体制是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。体制是管理机构和管理规范的结合体或统一体。不同的管理机构和不同的管理规范相结合形成不同的体制。总之，体制是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度的总称。制度决定体制内容并由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制，也可以采取市场经济体制。上海市委全面依法治市委员会属于党的领导制度的具体体制之一，它涉及到委员会与党委、委员会与国家机关之间、委员会与办公室及其下设的协调小组之间的关系，涉及到权力配置、机构组建、相互关系等。

　　机制从属于制度。机制是指各要素之间的结构关系和运行方式。在社会学中的内涵可以表述为，在正视事物各个部分的存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。理解机制概念，最主要的是要把握两点。一是事物各个部分的存在是机制存在的前提，因为事物有各个部分的存在，就有一个如何协调各个部分之间的关系问题。二是协调各个部分之间的关系一定是一种具体的运行方式；机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。机制运行规则是人为设定的，具有强烈的社会性。如竞争机制、市场机制、激励机制等。上海市委全面依法治市委员会工作机制多种多样，不同主体的工作机制也有所区别。但通常都包括学习工作机制、审议问题工作机制、议事规则机制、决策工作机制、督察工作机制等。

　　本市的市委全面依法治市工作体制机制经历了一个发展过程，取得了明显的成效，但也不完全适应形势发展的要求，需要不断完善，对本市全面依法治市委员会工作体制和机制的内涵加以明确和规范。

　　一、上海市依法治市的发展历程

　　（一）三个发展阶段

　　上海市依法治市工作经过三个发展阶段。1999年修正的宪法第5条增加规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在中央推进依法治国的背景下，各地开展依法治省（市区县）的活动。上海市也不例外。依法治市是本市随着中央和我国宪法作出的修改而开展的地方法治实践活动。大体可以分为三个小的阶段。

　　1.1999年上海市委召开第一次依法治市工作大会

　　《上海市进一步推进依法治市工作纲要》提出了本市开展依法治市，建设社会主义法治城市的目标、任务和要求。

　　2.2014-2018年持续进行

　　2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议讨论通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，上海据此制定了三年法治上海行动计划。2014年初，在中央提出全面推进依法治国的大背景下，上海市依法治市领导小组出台并实施了“法治上海三年行动计划（2014-2016）”；2017年5月8日在本市第十一次党代会召开之际，“三年行动计划”完成了总结与评估，《上海依法治市报告——法治上海三年行动计划与评估》出版成书。该“行动计划”包括了坚持依法执政、完善地方立法、严格依法行政、发展民主政治、确保司法公正、加强权力监督、创新社会治理、发展法律服务、繁荣法治文化等9大块共54项内容。三年计划结束后，依法治市工作继续进行。2017年10月中共十九大召开对全面依法治国提出了新要求。2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出：“组建中央全面依法治国委员会。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。主要职责是，统筹协调全面依法治国工作，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等。中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。”2018年8月16日，上海市依法治市20年，在第20个依法治市日之际，市依法治市办举办主题宣传活动，展示全面依法治市工作成就，进一步增强全社会法治观念，努力建设更高水平的法治上海。市委常委、市委政法委书记、市依法治市领导小组副组长、办公室主任陈寅出席活动并讲话。他强调，进入新时代，依法治国在全局工作中的地位更加突出、作用更加重要。面对日益激烈的城市竞争，上海要建设成法治环境最好的全球城市，必须提高政治站位，将全面依法治市放在更加重要的战略高度来思考和谋划。要坚持问题导向，聚焦推进5个新突破、打造8个新高地的工作部署，抓住亟需解决的突出问题，有的放矢、循序渐进，形成法治建设持续发力、久久为功的良好态势，努力使法治成为上海核心竞争力的重要标志。要进一步坚持和加强党对全面依法治市工作的领导，充分发挥各级依法治市领导小组牵头抓总作用。各级领导干部要不断强化对法治的追求、信仰和执守，善于发挥法律顾问作用，使各项工作更好地在法治轨道上运行。

　　3.2018年成立市委全面依法治市委员会，依法治市工作进入新的阶段

　　2018年3月21日中共中央《深化党和国家机构改革方案》提出： 组建中央全面依法治国委员会。……地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，坚持加强党的全面领导，坚持省市县统筹、党政群统筹，根据各层级党委和政府的主要职责，合理调整和设置机构，理顺权责关系，改革方案按程序报批后组织实施。深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。

　　2018年5月，成立了上海市党政机构改革工作领导小组，组建了工作专班，以高度的政治责任和使命感，稳妥推进机构改革工作。2018年8月30日，中国共产党上海市第十一届委员会第五次全体会议召开。全会审议了《上海市机构改革方案（草案）》，同意上报党中央审批。2018年10月，党中央、国务院正式批准上海市机构改革方案；11月11日，上海市机构改革动员会举行。本市这次机构改革强调，建立健全和优化市委对重大工作的领导体制机制。组建市委全面依法治市委员会、市委审计委员会、市委教育工作领导小组、市委农村工作领导小组等4个市委议事协调机构。市委全面深化改革领导小组改为市委全面深化改革委员会，市委网络安全和信息化领导小组改为市委网络安全和信息化委员会，市委财经工作领导小组改为市委财经工作委员会，市委外事工作领导小组改为市委外事工作委员会。

　　（二）新时代取得的成就

　　市委全面依法治市委员会建立以来主要取得了以下成绩：

　　1.建立了完整的组织体制和机制

　　本市认真按照中央的要求，组建了市委全面依法治市委员会，设立了办公室和四个协调小组。各区也设立了区委全面依法治区委员会、办公室及其三个协调小组。

　　2018年10月，党中央、国务院正式批准上海市机构改革方案；11月11日，上海市机构改革动员会举行。本市机构改革方案规定，组建市委全面依法治市委员会。

　　2018年12月27日，市委常委、市委政法委书记、市委全面依法治市委员会委员、办公室主任陈寅主持会议，研究市委全面依法治市委员会第一次会议筹备工作和2019年工作打算。2019年2月12日，李强主持中共上海市委全面依法治市委员会会议，要求找准发力点、提高针对性，推动法治成为上海核心竞争力重要标志。

　　2.委员会对上海市委全面依法治市的目标和任务作了总体部署

　　第一，认真学习中央全面依法治国委员会会议和习近平讲话精神。第二，强调紧密结合上海超大城市实际，找准发力点、提高针对性，全力以赴推动法治成为上海核心竞争力的重要标志，研究明确目标任务和实现路径。第三，强调要抓好重点环节，做好科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等工作。第四，强调督察落实。第五，强调总结经验，宣城上海版本的“法治建设”。

　　3.市委全面依法治市办公室工作

　　2019年5月20日，市委依法治市办对杨浦区开展食品药品监管执法专项督察。

　　2019年7月17日，为贯彻落实中央依法治国办《关于开展法政府建设示范创建活动的意见》，推进上海市法治政府建设示范创建工作，市委依法治市办在黄浦区召开2019年上海市法治政府建设示范创建工作座谈会。

　　2019年9月7日，“法治山阳”探索与实践研讨会在金山区举行，研讨会由上海市委依法治市办和法制日报社联合主办，金山区委依法治区委承办。

　　4.协调小组开展相关活动

　　（1）守法普法协调小组会议。上海市委全面依法治市委员会守法普法协调小组第一次全体会议于2019年8月30日下午举行。会议原则通过了《中共上海市委全面依法治市委员会守法普法协调小组工作细则》和《本市国家机关“谁执法谁普法”履职报告评议活动实施办法》，听取了上海市宪法教育馆筹建情况汇报。守法普法协调小组成员和日常联系人、市委全面依法治市委员会2019年工作要点相关任务牵头单位分管同志和处室负责人60多人参会。

　　（2）立法协调小组会议。2019年9月30日上午，市委全面依法治市委员会立法协调小组召开第一次全体会议。会议审议通过《中共上海市委全面依法治市委员会立法协调小组工作细则》，听取了立法协调小组归口领域工作任务的推进情况。

　　（3）执法协调小组会议。2019年12月11日，市委全面依法治市委员会执法协调小组召开第一次全体会议。会议指出，要把握方向目标，进一步提高执法工作政治站位，聚焦服务中央和上海重大发展战略，聚焦提高城市治理现代化水平，聚焦增进市民群众的福祉。会议强调，要突出工作重点，进一步提高执法能力水平，更加注重提升执法效果，更加注重提升执法效能，更加注重提升执法公信力。会议要求，要加强统筹推进，进一步提高工作执行力，各成员单位要在市委全面依法治市委员会统一领导和执法协调小组统筹协调下，强化组织领导，强化协作配合，强化推进落实。会议审议通过《中共上海市委全面依法治市委员会执法协调小组工作细则》。

　　5.各区已开展了丰富多样的活动

　　2019年，普陀区委全面依法治区委员会发布《创新社会治理方式 完善矛盾纠纷多元化解机制若干指导意见》（普委依法治区委【2019】1号）。长宁区委全面依法治区委员会举行第一次会议审议通过《中共上海市长宁区委全面依法治区委员会工作规则》《中共上海市长宁区委全面依法治区委员会办公室工作细则》和《中共上海市长宁区委全面依法治区委员会2019年工作要点》。黄浦区做法值得借鉴。2019年5月黄浦区委全面依法治区委员会办公室关于转发《中共黄浦区委全面依法治区委员会2019年工作要点的通知》，2019年12月黄浦区委全面依法治区委员会办公室关于转发《<中共黄浦区委全面依法治区委员会2019年工作总结和2020年工作安排>的通知》。这是目前能够查到的唯一一份完整的委员会工作要点和工作安排方面的文件。我们认为，依法治市建设是人民的事情，党代表广大人民的利益，理应把全面依法治市的工作向群众公开，吸引广大人民广泛地参与。只有人民参与的法治才有生命力。青浦区委全面依法治区委员会第一次会议审议通过依法治区委“两规则一细则”、《区委依法治区委2019年工作要点》、《青浦区推行党政主要负责人法治建设责任制实施办法》等三个文件。宝山区委全面依法治区委员会第一次会议通过《中共上海市宝山区委全面依法治区委员会2019年工作要点与责任分工细化分解方案》，并部署贯彻落实。奉贤区委全面依法治区委员会守法普法协调小组第一次全体会议审议通过《中共上海市奉贤区委全面依法治区委员会守法普法协调小组工作细则》。下发《中共上海市奉贤区委全面依法治区委员会2019年工作要点与责任分工》守法普法协调小组工作分工表。松江区委全面依法治区委员会审议通过《中共松江区委全面依法治区委员会司法协调小组工作规则》，部署相关工作。徐汇区委依法治区委员会审议并通过《<徐汇区全面依法治区第十四个五年规划纲要>编制工作方案》、《关于对全区各处级单位落实依法治区三年行动计划开展检查的方案》、《徐汇区依法治区“十佳项目”和“十大入围项目”评选情况及展示说明》。金山区委全面依法治区委员会办公室第一次会议，传达学习市委全面依法治市委员会办公室会议精神，通报区委依法治区委成立以来相关工作开展情况，部署下阶段全面依法治区工作。静安区委全面依法治区委员会办公室第一次会议就如何进一步推进法治政府建设以及如何落实《静安区推行党政主要负责人法治建设责任制的实施办法》进行了讨论。

　　值得一提的是，《中共黄浦区委全面依法治区委员会2019年工作要点》规定了具体的工作内容，而且明确了责任，年终还部署了考核工作。从其中可以看出其区委全面依法治区委员会工作的内容和依法治区的全貌。比如，依法治区并不只是区委全面依法治区委员会、办公室及其协调小组在工作，而是各个国家机关、党组织等协力工作的全貌。区委全面依法治区委员会的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实在这里可以得到体现。

　　二、面临的形势和困难

　　（一）面临的形势

　　1.中央全面依法治国委员会、办公室及其下设协调小组开展了有力的工作，提供了一定的工作体制机制经验

　　（1）委员会提供的工作机制主要包括：其一，委员会审议讨论事项的范围；主要职责范围和工作方式；决定事项实现的途径和方式；协调小组和办公室的职责等。其二，委员会履行职责带有实质性特点。其三，委员会文件通过多种方式实施：以自己的名义直接下发省级依法治省（市、区）委员会和有关国家机关贯彻执行；由委员会下设的办公室与地方依法治省委员会合作贯彻实施；由国务院贯彻实施；由委员会下设的办公室直接发布，要求相关部门和地方执行。其四，委员会工作体制主要涉及委员会与中共中央、中央政治局之间的关系；与其下设办公室、协调小组之间的关系；与全国人大常委会党组、国务院党组、中央政法委、最高人民法院党组、最高人民检察院党组之间的关系；与省（区、市）委全面依法治省（区、市）委员会之间的关系等。其工作机制主要包括但不限于下列：学习研究问题的工作机制；会议讨论审议机制；统筹协调工作机制；贯彻部署决策工作机制；督促落实工作机制；监督考核督察机制。

　　（2）办公室提供的工作机制主要包括：贯彻实施工作机制；沟通协调工作机制；会议审议和讨论问题工作机制；检查、推动工作机制；监督、考核和督察机制；培训指导工作机制；学习工作体制机制；总结推广经验工作机制。

　　（3）协调小组提供的工作机制主要包括：分解任务、明确责任工作机制；重点研究相关问题工作机制；加强、推进相关领导工作机制；贯彻实施工作机制；会议讨论和审议机制；沟通协调机制；监督考核和督查机制；总结推广经验工作机制。

　　2.习近平总书记对上海各项事业提出的高要求

　　习近平总书记对上海各项建设事业特别是改革开放寄予很高的期望。2015年要求上海继续当好改革开放的排头兵、创新发展先行者，而且是先行者中的先行者。要求在创新发展、科学高质量发展、从严治党方面走在全国的前面。2017年要求上海在深化自由贸易试验区改革、推进科技创新中心建设、推进社会治理创新、全面从严治党等方面有新作为。2018年赋予上海的三项新的重大任务：增设中国上海自由贸易试验区的新片区、在上海证券交易所设立科创板并试点注册制、将支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。对上海提出了5个方面要求：更好为全国改革发展大局服务、推动经济高质量发展、推动改革开放向纵深发展、深化社会治理创新、提高党的建设质量和水平。希望上海勇于挑最重的担子、啃最难啃的骨头，发挥开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用，为全国改革发展作出更大贡献。2019年11月，就贯彻落实党的十九届四中全会精神、城市公共空间规划建设、社区治理和服务等进行调研，提出了相应要求。

　　2019年11月市人大常委会机关举行传达学习贯彻习近平总书记重要讲话精神大会。中共上海市十一届八中全会审议通过《中共上海市委关于以习近平总书记考察上海重要讲话精神为指引，全面贯彻落实〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的意见》，认真总结2019年工作，全面部署2020年任务。党中央和习近平总书记对上海提出的要求，给上海依法治市工作提供了难得的机遇，同时，上海也面临很大的压力和挑战。

　　（二）目前面临的问题和困难

　　1.一系列关系尚有待探索。从横向说，市委全面依法治市工作体制还有一系列问题没有明确，或者没有理顺。如何理顺和处理好市委依法治市委员会与市委之间的关系，比如哪些事项需要由市委全面依法治市委员会来研究、审议、通过和推动实施，二者关系没有明确。委员会与办公室、下设协调小组之间的关系。比如办公室设在司法局，如何使之能胜任如此繁重的任务和职责。如何理顺委员会与人大及其常委会党组、政府党组、政法委、法院检察院党组之间的关系。如何处理好委员会与国家机关之间的关系。如何确定相关组织机构的领导和工作人员。要使新体制内的委员会、办公室和协调小组有效地发挥作用，必须要选择合适的人员、配置合适的职责，理顺相互之间的关系。否则，不合适的领导成员及其工作人员就很难胜任此项重任。比如，办公室领导成员除了要理顺不同组织之间的关系之外，还要有足够高超的协调沟通能力和专业能力。再如，协调小组组长必须是既懂专业，又要有改革开放的创新精神和责任，还要有很强的沟通协调能力等等。任何一方没有进行科学合理地设置或者安排，此种体制就很难有效发挥作用。

　　从纵向说，如何处理好本市市委全面依法治市委员会与中央全面依法治国委员会的关系，及时快速地落实党中央和中央全面依法治国委员会的决策方针；如何使本市依法治市委员会办公室能够有效地高质量地将中央全面依法治国委员会决策方针及其办公室和本市市委的方针政策的精神及时贯彻起来；本市委员会下各协调小组如何将中央全面依法治国委员会的方针政策及其下设的协调小组的要求，以及本市市委全面依法治市委员会的方针政策有机地结合起来。这些都需要认真探索，这是摆在本市面前的一项重要任务。

　　2.本市委员会尚未像中央全面依法治国委员会发挥重要的作用。本市市委全面依法治市委员会领导和工作体制存在三方面差距：与中央全面依法治国委员会领导和工作体制不适应，尚未承担实质性的重要任务；尚未像其他省市自治区委员会那样已经承担实质性任务，未将委员会作为承担实质性重大任务的组织机构；与本市区委全面依法治区委员会相比，也没有作为承担重要任务的组织机构。

　　3.工作机制有待进一步探索和完善。由于此种新体制开展工作时间不长，工作机制尚不成熟。比如市委全面依法治市委员会的学习工作机制、审议工作机制、督察工作机制、协调工作机制、统筹工作机制等等。办公室的分解责任工作机制、研究工作机制、指导培训工作机制、检查工作机制、协调工作机制、考核工作机制等等，也有待继续探索和建立健全。协调小组的学习工作机制、研究工作机制、沟通工作机制等都有待建立健全。

　　三、外省市的做法及其经验借鉴

　　（一）委员会性质和职责的明确

　　根据中央的要求，地方将本省市区县的依法治省（市区县）委员会作为本级党委的协调议事机构。但如果从与中央全面依法治国委员会职责相对应来说，地方委员会也应当承担重要的职责，具体包括依法治省（市区县）的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责。从各地的相关规定和认知来看，对委员会具有上述性质认识一致，但对其职责功能的认识具体明晰度不同。有的没有作出具体规定。主要有以下几种情况：以“牵头抓总作用”作为职责的总称；以“压实责任”作为职责的概称；强调宏观、全局、统筹、协调、督办等，类似中央全面依法治国委员会的职责。其中以第三种情况为主。

　　（二）委员会提供的工作机制

　　1.学习工作机制。如学习近平总书记在中央全面依法治国委员会会议上的讲话精神，传达《中央依法治国办关于健全工作制度统筹推进全面依法治国的通知》主要精神。

　　2.部署法治建设工作机制。如北京市委员会第一次会议的任务包括，研究制定北京市法治建设中长期战略规划，发挥好首都智库力量和法学人才资源优势，为深化依法治市实践提供决策参考。

　　3.审议重大事项工作机制。如安徽省委全面依法治省委员会召开第一次会议，审议通过了《省委全面依法治省委员会协调小组成员建议名单》《省委全面依法治省委员会工作规则》《省委全面依法治省委员会协调小组工作规则》《省委全面依法治省委员会办公室工作细则》《省委全面依法治省委员会2019年工作要点》《2019年省委党内法规制定计划》《安徽省人民政府2019年规章制定计划》。

　　4.听取工作报告和述职工作机制。如广东省委全面依法治省委员会第一次会议召开，会议听取了佛山、河源主要负责同志履行党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责述职报告。

　　5.指导、督促和考核工作机制。安徽省委全面依法治省委员会召开第一次会议。李锦斌书记强调，省委全面依法治省委员会要认真履行全面依法治省的主体责任，统揽全局、协调各方，管宏观、谋全局、抓大事。委员会各协调小组要分兵把守、守土尽责。委员会办公室要当好参谋、做好服务，加强对各协调小组和各地各部门法治工作机构工作的统筹、协调、督促、检查、推动。

　　6．发布文件要求贯彻工作机制。如中共甘肃省委全面依法治省委员会印发《2019年甘肃省依法行政工作要点》及《2019年甘肃省法治政府建设考核标准》，并发出通知，要求各地区各部门对标对表，认真遵照执行。此类文件在过去通常由省委省政府或者省政府发布。

　　（三）办公室提供的工作机制

　　1.贯彻实施工作机制。贯彻党中央、中央全面依法治国和上级党委关于全面法治建设的方针政策。2.收集建议、组织和协调起草法治建设规划和年度计划工作机制。如中共安徽省委全面依法治省委员会办公室发布《安徽省委依法治省委员会办公室关于公开征集2019年全面依法治省工作建议的公告》。3.部署安排重要事项的工作机制。

　　4.落实具体法治责任工作机制。5.统筹协调工作机制。6.学习、调查研究工作机制。7.培训、指导和督促工作机制。《中共安徽省委全面依法治省委员会办公室督察工作办法》明确了法治督察主体和对象、督察方式和内容、督察启动和实施、督察结果运用和工作保障等，确定法治督察工作贯穿立法、执法、司法、守法各环节，覆盖全面依法治省各方面。《中共安徽省委依法治省办关于法治工作重要决定和方案备案工作办法》明确了法治工作重要决定和方案备案工作的指导思想、备案范围、备案主体、备案程序和研究评估等内容。8.考核评估工作机制。9.总结典型，表彰先进，推广成功经验工作机制。10.一些地方不仅制定了工作规则而且全文公开。如甘肃省《中共陇南市委全面依法治市委员会办公室工作细则》《中共江油市委全面依法治市委员会办公室工作管理办法》《中共江油市委全面依法治市委员会办公室关于建立联络员工作联系机制的意见（试行）》。

　　（四）协调小组提供的工作机制

　　1.立法协调小组。包括：学习工作机制；研究立法事项、创新立法工作机制；讨论交流工作机制；推动落实工作机制；协调推动立法工作机制，协调解决重大分歧工作机制；配合其他小组工作机制；督促相关单位履职工作机制；总结、评估和完善工作机制。

　　2.执法协调小组。包括：学习工作机制；沟通、通报、研究执法工作机制；讨论审议工作机制；协调推动深化行政执法体制改革、推动执法工作机制；指导、培训工作机制；督促工作机制；总结、评估和完善工作机制。

　　3．司法协调小组。包括：学习工作机制；审议通过工作要点、分解工作任务；研究论证工作机制；协调工作机制；会商工作机制；检查考核督查工作机制；总结、宣传和推广工作机制。

　　4.守法普法协调小组。包括：学习工作机制；调查研究守法普法实施工作机制；贯彻落实守法普法各项工作机制；讨论审议重要事项工作机制；协调推动深化普法改革工作机制；联络沟通工作机制；督促工作机制；总结、评估和完善工作机制。

　　四、完善本市市委全面依法治市工作体制和机制的建议

　　（一）正确理解委员会的性质和职责

　　1.明确上海市委全面依法治市委员会的功能。从功能出发，从落实党中央和习近平总书记对上海发展的要求着眼，结合上海市在国家的重要的战略地位和本市实际情况，探讨上海市全面依法治市委员会的工作体制和机制。市委全面依法治市委员会要根据党中央、中央全面依法治国委员会和本市市委的要求，结合本市实际情况，主要做好下列工作但不限于下列工作：一要贯彻落实法治中国建设规划，高标准编制实施法治上海的建设规划。二要全面贯彻实施宪法，弘扬宪法精神，维护宪法法律权威。三要推进本市科学立法工作，提高立法质量。四要加强法治政府建设，全面提升法治政府建设水平。五要深化司法体制改革，抓住司法责任制这个“牛鼻子”，促进司法公正迈上新台阶。六要推进法治社会建设，建立以人民调解为基础的多元化解矛盾纠纷法治框架治理体系。七要全面优化法治化营商环境，推进本市信用法治建设，营造守法守信社会氛围，更好激发市场活力。八要加强长三角一体化和协同发展的法治服务保障。九要打造公共法律服务高地，全面提升公共法律服务水平。十要加强法治工作队伍建设和法治人才培养，把思想政治建设摆在首位，加强教育培训和人才培养，打造一支高水平的法治人才队伍。可见，市委全面依法治市委员会承担重要的职责。

　　2.正确理解中央对其性质和职责的界定。委员会是市委“议事协调”机构。委员会体制至今没有发挥实质性作用，主要受制于对其性质理解的局限性。这种基于其性质界定而使之不能发挥更大的和实质性作用的体制运行不符合中央的本意，也与国内其他地方的做法不一致。我们认为，市委应当调整市委全面依法治市委员会的职责和功能，使之由目前的主要议事协调逐步向承担“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的方向转变。在此基础上，进一步明确其工作体制和机制。对于市委全面依法治市委员会办公室以及四个协调小组也是如此，在明确职权职责的基础上，完善其工作体制和机制。

　　根据中央批准的2018年《上海市机构改革方案》，本市组建市委全面依法治市委员会。据此，市委全面依法治市委员会属于市委议事协调机构，不是决策机构。这与中央全面依法治国委员会的性质不同。二者区别在于，中央全面依法治国委员会是党中央的“决策议事协调”机构，而本市市委全面依法治市委员会则是市委“议事协调”机构。中央这种界定和区分明显地影响了本市市委全面依法治市委员会功能的发挥。

　　我们认为，委员会属于市委的议事协调机构。可能正是因为局限于这种性质的界定，前文在研究上海市委全面依法治市委员会的运行时，明显地可以看出，上海市尚未将此种体制作为发挥和承担实质性职责的体制，所以并没有像中央依法治国委员会那样，也没有像其他一些省市自治区委员会那样行使某种实质性的职权、承担实质性的职责。我们认为，本市市委依法治市委员会这种体制至今没有发挥实质性的作用，主要受制于对其性质理解的局限性。这种基于其性质界定而使之不能发挥更大的和实质性作用的体制运行不符合中央的本意，也与国内其他地方的做法不一致。理由如下：

　　第一，中央全面依法治国委员会是党中央的决策议事协调机构，但是其职责重大，担负着依法治国的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，所以从其实际履行职责来看，已经在行使实质性的职权职责。特别是对于依法治国一些重要事项，已经直接以自己的名义发号施令，要求党组织和国家机关执行。这说明，中央对委员会的理解还是着眼于使其发挥实质性的重大的作用。而不是仅仅满足于给党中央提供一般的意见建议。否则原来的依法治国领导小组就可以承担此项任务，无须设置这种新的体制。

　　基于党中央这种做法，我们认为本市市委全面依法治市委员会性质尽管是市委议事协调机构，但在本市依法治市问题上承担着“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责。这就要求在实际工作中，切实重视这一新体制的作用，使其真正履行职责。

　　第二，国内其他地方将委员会界定为党委的议事协调机构，但逐渐将其职责界定为承担依法治省（市区县）的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责。我们认为这种做法是符合中央意图的。如果建立这种委员会新体制不发挥实质性的宏观性的、全局性的、督促性的作用，承担此类职责，就无须设立此种体制。因为在这种新的体制建立之前，各地都有了党委的依法治省（市区县）领导小组。上海市应当与全国其他地方同步推进市委全面依法治市委员会领导体制和工作机制向纵深方向发展。

　　第三，本市一些区已将区委依法治区委员会这种新体制逐步向承担实质性职责的方向发展。相比较而言，市委全面依法治市委员会推进体制和机制比较缓慢。有必要进一步加大力度。

　　第四，党中央和习近平总书记的高要求也必须要求充分发挥市委全面依法治市委员会这种体制的作用，使之能在本市全面依法治市方面发挥“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的作用。前文指出，党中央和习近平总书记对本市提出了很高的要求，希望本市在各项事业方面，在改革开放方面能先行先试，为全国其他地方提供可复制的经验。本市各项事业的推进，必然对全面依法治市提出了新要求。

　　本市市委全面依法治市委员会这种体制既不同于传统的依法治市领导小组体制，也不同于党委的领导工作体制。其主要特点是：

　　第一，宏观性和战略性。组建委员会就是为了加强党委对法治工作的宏观领导，因此委员会站位高，涉及的法治事项具有全市全局性、总体性、战略性、未来性的特点。比如对本市下一年度法治工作的安排，乃至对未来五年或者更长时间法治建设规划的安排。这与每一个具体党组织和国家机关不同。

　　第二，议事性。由于委员会需要对本市依法治市工作整体、宏观、重大方面的事项进行考虑，所以其组成人员也是由多部门领导人组成。这样便于对涉及本市依法治市各方面的重大问题进行讨论、审议，以为党委或者相关国家机关作出决策提供依据或者参考。

　　第三，协调性。由于全面依法治市工作涉及多方面工作，所以通过委员会这个平台进行协调，便于党委对全面依法治市进行统揽全局的领导。

　　第四，决策性。根据中央的决定，地方依法治市（省、区、县）委员会等本来不具有决策属性，但在实际运行中，党委常委会组成人员往往也是市委全面依法治市委员会成员，因此党委和全面依法治市委员会的组成人员和职权职责在涉及本市全面依法治市问题上具有交叉性，在此意义上，市委全面依法治市委员会在法治建设方面的决策就是市委的决策。从全国其他地方来看，无论是省级、设区市级、区县级的全面依法治省（市、区、县）委员会都已经以自己的名义作出决定，要求相关单位的党委、党组甚至国家机关执行。因此，在实践中，本市市委全面依法治市委员会也不可避免地承担决策的功能。当然这种决策具有有限性特点，主要还是服从和服务于本级党委和党委常委会的决策。

　　第五，某些执行性。委员会特别是其办公室及其协调小组的工作具有执行性特点。一方面执行中央全面依法治国委员会的决定、本级党委的决定，其下设机构则执行中央全面依法治国委员会办公室及其相关协调小组，以及本级委员会的决定。另一方面，一些事务性的工作需要具体执行。这种执行不等于委员会及其工作机构代替每一个国家机关具体承担法治建设方面的具体责任。

　　第六，监督督查性。委员会具有多方面的属性和任务，具有监督督查性。其要监督和督查本委员会作出的相关决定的落实。当然这种监督督查主要是通过具体办公室和协调小组落实的，其主要形式是通过听取报告等形式实现的。而办公室更多地承担监督督促的组织、协调、指导、督察工作。相比较而言，协调小组更具有议事协调的属性。

　　基于上述理由，市委应当调整市委全面依法治市委员会的职责和功能，使之由目前的主要议事协调逐步向承担“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责方向转变。在此基础上，进一步明确其工作体制和机制。对于市委全面依法治市委员会办公室以及四个协调小组也是如此，在明确职权职责的基础上，明确并完善其工作体制和机制。

　　基于使委员会、办公室、协调小组在推进本市全面依法治市方面发挥上述作用的考虑，本市有必要对这种新体制及其相关问题予以调整完善，比如委员会与市委、人大及其常委会、政府、政法委、法院检察院等之间的关系作出适当的明确和调整，比如考虑原来由市委市政府发布的涉及依法治市的相关文件是否交由本市市委全面依法治市委员会来发布和贯彻执行；对它们相互之间的关系作出明确，比如依法治市委员会与国家机关党组之间的关系如何处理；在承担职责方面予以科学配置，比如哪些属于重大的、宏观的、顶层的、需要统筹协调的、需要委员会及其办公室督办的，哪些事项仍然由原来的国家机关承担；对人员的安排要十分慎重，除了考虑相关领导成员的职务以外，还应当考虑成员的专业水平和胜任能力。

　　（二）完善委员会的职责和工作机制

　　1.具体职责任务

　　课题组认为上海市委全面依法治市委员会的职责为：委员会负责全面依法治市的制度设计、总体谋划、统筹协调、整体推进、督促落实，贯彻落实全面依法治国基本方略，统筹推进全市科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，研究解决全面推进依法治市的重大事项、重大问题等。

　　市委全面依法治市委员会的主要任务包括但不限于下列内容：（1）根据党中央、市委的部署要求，研究确定全面依法治市的总体部署、责任分工和落实意见；（2）指导、推动、督促党中央有关全面依法治国、市委有关全面依法治市决策部署的组织落实，指导办公室、各协调小组和各区各部门法治工作；（3）研究确定本市保证宪法、法律遵守和执行的具体措施和方案 ；研究制定本市科学立法、严格执法、公正司法、有效守法普法等方面的重大政策、工作方案、改革举措；（4）组织制定全面依法治市工作中长期建设规划并督促落实；（5）部署全面依法治市重点工作任务；（6）统筹协调处理全局性长远性、跨领域跨地区跨部门的法治工作重大问题；（7）组织全面依法治市重大问题调查研究和论证，审议市委规范性文件年度制定计划；（8）研究部署重大法治工作督导监督、考核和督察，总结推广法治工作经验，推进全面依法治市理论研究和实践创新；（9）研究提交市委、市人大、市政府讨论决定的有关全面依法治市的重大事项；（10）办理市委交办的其他事项。

　　2.工作体制机制

　　要使委员会有效地开展工作，必须建立健全一套完整的工作体制和机制。

　　（1）学习和报告工作机制。市委依法治市委员会定期学习中央全面依法治国委员会会议精神，参加中央委员会相关会议，根据规定向中央全面依法治国委员会和本市市委报告本市全面依法治市的情况。对涉及需要经过法定程序决定的事项，交由相关机关依法办理。

　　（2）重大决策和决定的审议工作机制。根据市委建议和要求，对相关事宜进行审议讨论；根据办公室、协调小组的建议或者要求对相关事项进行审议，并根据情况作出决定。为此，建议增加召开委员会会议的次数；依法扩大委员会职能权限；完善议事程序机制；建立健全党委重大决策前合法性审查制度、完善党内规范性文件的备案审查机制。

　　（3）部署法治建设、听取工作报告和述职工作机制。市委全面依法治市委员会要研究制定法治建设中长期战略规划，突出管宏观、谋全局、抓大事，统筹领导全面依法治市工作。要听取办公室、协调小组的工作报告和述职工作报告。

　　（4）调研工作机制。委员会定期或者不定期进行专题调研，包括开展重要课题研究、实地调研、召开座谈会等。

　　（5）定期通报信息工作机制。定期就本市全面依法治市的情况进行通报，根据情况作出相应的决定。

　　（6）信息收集、进行研判和反馈机制。根据办公室、协调小组等提供的信息或者通过其他途径收集的情况和意见建议，对本市依法治市工作进行形势研判，向市委提出相应的意见和建议，为依法治市委员会及其办公室，以及政府和相关部门、单位决策提供参考依据。

　　（7）专家咨询工作机制。委员会对一些专业性较强的问题需要向专家提供意见建议的，由办公室或者协调小组组织专家咨询会，听取意见和建议；对于一些拟向委员会或者办公室提出的重要决策方面建议，可以组织专家或者公众听证会。

　　（8）督促指导、考核和督察机制。委员会指导各协调小组和各级各部门各单位法治工作；定期听取办公室和协调小组工作情况的报告作出决定；对办公室及其协调小组工作进行质询和询问；根据办公室、协调小组的建议对相关单位开展调查和视察；指导全市法治建设考核评估工作，审定市直各部门各单位和县区党政领导班子和领导干部年度法治建设绩效考核工作；委员会对市委有关全面依法治市的决策部署，以及委员会决定事项、工作部署和要求的贯彻执行情况，确定全面督察或专项督察。

　　（三）完善办公室的职责和工作机制

　　1.性质和功能

　　上海市委全面依法治市委员会办公室作为委员会的常设办事机构，直接受委员会领导，是全面依法治市工作的运转中枢。这种站位决定了其要履行好统筹、协调、督促、检查、推动的职能，当好依法治市工作的策划员、调度员、督导员、考评员、施工员，做好各项决策部署的坚定执行者、坚决捍卫者、忠实践行者、积极推动者。在“1+4”格局中,办公室处于中枢位置,工作重心是服务,为委员会及其委员、各协调小组及成员单位、各区提供服务，当好委员会参谋助手、为各协调小组做好调度统筹，为基层单位提供工作指导。

　　办公室承担着决策参谋、综合协调、管理服务、督促检查等职能，办公室应当担负起四大重任。一是总体设计、谋篇布局的参谋重任。要根据委员会决策需要，全面深入开展法治工作调研，坚持理论与实践相结合、上情与下情相结合、全局与局部相结合，获得翔实充分的第一手资料，为委员会提供有分析、有建议的调研报告，主动当好法治上海建设的高参。二是上下贯通、左右联动的重任。办公室是法治上海建设的牵头抓总部门，要发挥好办公室服务委员会、联系协调小组和各部门、各单位，指导各区的桥梁和纽带作用，在委员会领导下统筹推动人大、政府、政协、政法机关等有关单位协同履行法治工作职能，支持工会、共青团、妇联等人民团体或社会组织发挥法治作用。三是一体建设、共同推进的重任。办公室要及时根据委员会和协调小组的工作要点形成目标任务分解表，明确目标任务时限、质量要求，建立和形成“委员会总揽、办公室统筹、协调小组归口、部门承办、各区深化”的目标任务实施体系。建立健全法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督查、同考核、同奖惩的制度机制，推动法治工作责任落地落实。四是人才培养、机制保障的重任。从本市的发展建设战略目标出发，着力培养法治人才队伍,研究制定法治人才培养专项规划，建立立法、执法、司法工作者、律师常态化教育培训机制，打造多层次全方位法治人才培训体系，打造法律职业共同体，为本市法治建设迈上新台阶造就一支强大的法治队伍。

　　2.职责和任务

　　（1）主要职责。贯彻落实党中央、中央全面依法治国委员会办公室对全面依法治国的集中统一领导和重大决策部署，落实市委对全面依法治市的部署要求，组织开展全面依法治市重大问题的研究，统筹协调各协调小组和其他有关方面提出的法治工作方案和措施，协调督促各协调小组、各区各部门落实市委全面依法治市委员会决定事项、工作部署和要求，负责完成市委和委员会交办的其他工作任务。

　　（2）主要任务。对涉及法治工作的重大问题，以及委员会决定事项、工作部署和要求的贯彻落实情况等，及时向委员会请示报告；负责沟通协调上级相关部门，争取工作指导，负责对各协调小组和各区委全面依法治区委员会办公室及各部门法治工作机构工作的统筹、协调、督促、检查、推动；根据市委全面依法治市委员会年度工作安排，在充分听取各协调小组和其他有关方面意见的基础上，汇总提出委员会年度工作要点，按程序提交委员会会议讨论决定；根据委员会工作计划，组织实施保证宪法法律在本市遵守和执行情况的工作；统筹协调各协调小组和其他有关方面根据委员会年度工作要点制定具体实施方案并督促落实；研究处理有关方面向委员会提出的重要法治工作事项及相关请示，充分征求意见，实行重大问题预先协调制度，对报送委员会审议前仍有较大分歧的重大问题牵头协调，提出处理建议报委员会审批；接受各区、各有关部门法治工作的重要决定和方案的备案，经研究评估后提出处理意见；汇总和整理各协调小组、各区、各部门向委员会报送的年度工作报告，向委员会报送全面依法治市年度工作报告；考核督察；总结经验、加强宣传、进行评估和改进等。

　　3.建立健全工作机制

　　（1）贯彻委员会决策部署工作机制。办公室对委员会的决定事项、工作部署和要求，要尽快研究制定具体实施方案，组织成员单位、工作任务责任单位认真贯彻落实，定期向委员会报告有关工作进展、落实情况和意见建议。对涉及本市保证宪法法律实施监督的重大举措、重要制度、拟开展的重要试点等，要认真进行研究论证，充分征求意见，及时将有关情况向委员会报告。

　　（2）重要事项会议审议工作机制。办公室可根据需要召开全体会议或者专题会议，对重要事项、重要制度文件进行审议，对全局性重大问题及时研究讨论。遇有需要及时研究的重要事项可临时召开会议。全体会议的主要任务是研究部署委员会决定事项、工作部署和要求，审议相关法治工作具体实施方案、保证宪法法律实施监督的工作报告，以及其他需要向委员会报告的重大举措、重要制度、拟开展的重要试点等。凡是成员单位提请委员会审议的议题都要先报协调小组会议审议。

　　（3）统筹协调对接工作机制。纵向上，办公室上承中央依法治国办和上海市依法治市委员会，下接各区法治建设办公室及其议事协调机构。既要严格中央和本市委员会的制度，坚持党对法治工作的集中统一领导，落实委员会的决策部署；也要畅通下情上达的渠道，广泛征集意见，积极反馈落实情况，及时请示或报告涉及法治工作的重大问题。横向统筹协调工作机制。办公室密切联系四个协调小组及相关责任单位，建立多方联席协商机制，精准传递信息，及时掌握情况，进行有力协调，推动各协调小组及相关单位在全面依法治市各项工作中协同一致，提高运行效率。在充分听取各协调小组和其他有关方面意见的基础上，汇总提出依法治市年度工作要点，按程序提交委员会会议讨论决定。统筹协调各协调小组和其他有关方面根据依法治市年度工作要点制定具体实施方案并督促落实。

　　（4）内外融合交流工作机制。办公室要打通立法、执法、司法、守法普法各个环节，建立工作协同机制、联合调研机制、交流互动机制等；还要建立健全专家决策咨询机制，广泛深入地借用外力外脑，充分发挥专家学者的智囊作用，为全面依法治市工作提供智力支持。

　　（5）分解任务、检查考核、协调督促落实工作机制。办公室要及时对年度工作要点进行细化分解，建立工作台账，形成责任清单。接受相关备案审查。根据委员会督察安排，组织实施督察工作，督促有关部门和区整改落实督察发现的突出问题，提出责任追究处理建议；对具有普遍性、代表性的问题，研究提出对策建议；对成功的经验和做法，做好总结宣传，加大推广力度。组织开展对市直各部门和区党政领导班子和领导干部年度法治建设绩效考核，提出考评建议，报委员会审定。

　　（6）学习、请示和报告工作机制。市委依法治市委员会办公室要定期学习中央全面依法治国委员会会议精神，参加中央委员会办公室相关会议，根据规定向中央全面依法治国委员会及其办公室、本市市委全面依法治市委员会报告本市全面依法治市的情况。对涉及法治工作的重要问题，以及委员会决定事项、工作部署和要求的贯彻落实情况等，及时向委员会请示汇报。

　　（7）定期通报或者汇报工作机制。定期就本市全面依法治市的情况向有关单位进行通报，根据情况作出相应的决定。定期或者不定期向委员会报告法治工作重要情况、法治调研与督察情况、重要法治信息等，并根据需要抄送有关协调小组及有关部门和县区。汇总和整理各协调小组、各级各部门各单位向委员会报送的年度工作报告，向委员会报送全面依法治市年度工作报告。

　　（8）信息收集、进行研判和反馈机制。根据委员会要求、协调小组建议和办公室工作要点，通过多种途径和形式收集涉及本市依法治市的信息、意见建议，对本市依法治市工作进行形势研判，向市委全面依法治市委员会提出作出相应决定的建议，为依法治市委员会、政府和相关部门、单位决策提供参考依据。

　　（9）专家咨询工作机制。办公室必须根据民主科学的原则开展根据，对一些专业性较强的问题需要向专家提供意见建议的，要组织专家咨询会，听取意见和建议；对于一些拟向委员会或者协调小组办公室提出的重要决策方面建议，可以组织专家或者公众听证会。

　　（10）协助委员会办理相关工作机制。研究处理有关方面向委员会提出的重要法治工作事项及相关请示，应当充分征求意见，实行重要问题预先协调制度；对报送委员会重要法治事项或者审议前仍有较大分歧的重要问题牵头协调，提出处理建议报委员会审批；接受各区和市直部门法治工作的重要决定和方案的备案，根据情况提出处理意见；落实法治建设情况年度报告制度；根据委员会的要求向中央全面依法治国委员会和市委请示；收集汇总有关全面依法治市问题的信息资料，提出委员会专题调研建议，负责委员会调查研究工作的部署和落实；不定期约请相关专家学者，统筹协调各协调小组、有关单位和县区就全面依法治市重要问题进行研究，充分听取意见，在综合各方面意见的基础上提出对策建议，为委员会决策提供参考；统筹开展重大法治项目调研工作；统筹开展重大法治项目督察工作；统筹开展法治建设年度考核评价工作。

　　（四）明确协调小组工作的性质、职责和相互关系

　　1.性质

　　协调小组负责协调推动委员会决定事项、工作部署和要求在本领域的落实。主要职责是：负责研究本领域法治工作重要问题，协调推动相关法治措施的制定和实施，承担委员会交办的其他工作任务。上海市委依法治市委员会下组建立法、执法、司法、守法普法等协调小组，加快推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断完善全面依法治市工作制度体系，加快形成上下贯通、左右协同高效的工作体系，确保全面依法治市各项决策部署落地见效。各协调小组应当按照委员会和办公室的要求，各司其职、形成合力，建立健全工作体制和机制，有效开展工作。各个小组应当坚持分工与合作相结合的原则。

　　2.职责

　　立法协调小组组织研究本市立法方面的重大问题，协调推动深化立法体制改革，提高立法质量等相关工作，为法治提供良法。执法协调小组组织研究本市依法行政和严格执法方面的重大问题，协调推动深化行政执法体制改革，推进严格规范公正文明执法，促进法治政府建设。司法协调小组组织研究本市司法制度、司法体制改革和司法政策方面的重大问题，协调推动深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，指导有关试点工作，总结推广试点工作经验，推进司法公正高效权威；推进政法智能化建设;深化诉讼制度改革;统筹破解司法工作难题。守法普法协调小组组织研究本市全民守法和普法方面的重大问题，推动落实“谁执法谁普法”普法责任制，组织实施普法规划和检查评估，深化基层法治创建活动，协调推动法治社会建设，推进实现社会治理法治化。

　　3.横向纵向关系

　　市委全面依法治市委员会主动谋划和确定全面依法治市的总体思路、重点任务，办公室和四个协调小组要通力合作、形成合力，委员会各成员单位要对标对表重点工作任务，确保法治上海建设各项任务落到实处。各协调小组既要履职尽责、各司其职，又要密切协作、相互支持，形成左右联动、上下贯通、同频共振、协调配合的法治工作格局。

　　（五）完善立法协调小组的职责和工作机制

　　1.职责

　　立法协调小组是全面依法治市委员会的工作机构，负责组织研究科学立法、民主立法、依法立法方面的重大问题，组织研究地方性法规和政府规章“立改废释”中的重要问题，对需要提请委员会审议的重大立法事项提出审查意见；协调推动市委全面依法治市委员会决定事项、工作部署和要求在立法领域的落实，协调立法过程中的重大分歧;担负全市立法工作的组织、协调和推进任务，确保以良法促进发展，保障善治。负责研究制定本市立法工作规划；配合做好立法工作和政策集成建设；建立健全市委市政府专家决策咨询机制，建设法治智库，为本市重大决策、重要文件、重点工作提供法治保障；研究部署和推动法治政府评估、示范创建和督察工作；负责依法行政考核工作；组织开展立法前瞻性研究；完成其他法治工作。

　　2.工作机制

　　（1）学习培训工作机制。全面系统学习习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念、新思想、新战略，准确理解和把握习近平总书记关于立法工作的重要指示和批示精神；学习、掌握和贯彻实施中央全面依法治国委员会及其办公室以及立法协调小组，和本市市委全面依法治市委员会及其办公室关于立法协调小组提出的要求。

　　（2）立法调研和征求意见建议工作机制。根据法律法规规定，涉及本市地方性法规、规章等立法方面的事项，本小组立法工作计划和规划方面的事项，可以征求意见和调查研究机制。

　　（3）报告和建议工作机制。就立法重大事项向委员会请示报告，并向委员会和办公室提出相关建议和意见。根据委员会决定事项、工作部署和要求，研究制定本领域法治工作具体实施方案，定期向委员会报告工作进展情况和下一步工作安排。协调小组总结本领域法治工作情况，向委员会报送年度工作报告；涉及本领域的重要举措或者拟开展的重要试点，应当及时向委员会报告。

　　（4）协商通报机制。就本市地方性法规、规章等立法事项向有关部门和单位进行通报，对相关问题开展协商。

　　（5）组织协调和衔接工作机制。就立法事项，帮助相关单位协调和解决立法中存在的问题，组织相关部门和单位进行协调，明确相关职责。加强人大与政府立法衔接工作。协调机构的作用主要在于统筹协调，要在市委领导下，推进人大立法、政府立法两条线稳步向前，汇聚人大、政府等立法合力，实现良法善治。

　　（6）立法论证和专家咨询工作机制。对立法计划、立法规划和具体立法相关问题，开展研究进行论证，组织相关部门或者委托第三方进行论证。对立法中的专门问题或者专业问题，必须组织专家咨询论证。

　　（7）组织开展立法后评估工作机制。对相关立法组织开展立法后评估，为立法修改完善提供依据。

　　（8）沟通联络和配合协作机制。各成员单位要加强联络沟通，按照职责分工，主动研究加强立法方面的有关问题，积极参加立法协调小组的会议，认真落实协调小组会议确定的工作任务和议定事项。

　　（9）监督检查考核机制。对相关单位和部门立法情况进行监督督促和考核；组织开展对本小组负责事项的督办，协调督促相关部门落实本领域法治工作具体实施方案。

　　（六）完善执法协调小组的职责和工作机制

　　1.主要职责

　　组织研究全市行政执法方面的重大问题，协调推动行政执法相关措施的制定和实施，深化行政执法体制改革，推进严格规范公正文明执法；根据委员会工作部署和要求，研究制定本领域法治工作要点，具体实施方案，定期向委员会报告工作进展情况；组织有关单位研究论证涉及本领域的重大举措、拟开展的重要试点，报委员会审批；组织开展执法协调小组负责事项的督办，协调督促部门按时完成工作任务；总结本领域法治工作情况，向委员会报送年度工作报告；组织开展本领域法治工作理论研究，及时研究解决工作推进中遇到的重大分歧、重大困难，总结推广工作推进中的经验做法和突出成效；承担委员会交办的其他工作任务。

　　执法协调小组要在市委全面依法治市委员会的领导下，在办公室的指导下，积极履职尽责，充分发挥作用，切实承担起执法领域的各项工作职责，健全工作机制，认真抓好委员会决定事项、工作部署和要求在本领域的落实。执法协调小组成员要自觉把职责、工作摆进全市执法工作全局，充分履职，同向发力，既各司其职，又通力配合，达到“1+1>2”的效果。

　　2.工作机制

　　（1）传达学习机制。建立健全会议学习机制，传达学习中央全面依法治国委员会会议及其执法协调小组会议精神，传达学习市委会议、市委全面依法治市委员会会议。

　　（2）贯彻委员会决策部署工作机制。执法协调小组要根据委员会的决定具体研究落实部署相关工作。

　　（3）重要事项会议审议和报告工作机制。根据委员会工作部署和要求，研究审议本领域法治工作要点，具体实施方案，定期向委员会报告工作进展情况。组织有关单位研究论证涉及本领域的重大举措、拟开展的重要试点，报委员会审批。总结本领域法治工作情况，向委员会报送年度工作报告。

　　（4）与立法、司法、守法普法协调小组、委员会办公室和相关单位沟通衔接工作机制。执法协调小组要加强与立法协调小组、司法协调小组和守法普法协调小组沟通和协调，建立相关工作的衔接机制。各成员单位要加强联络沟通，按照职责分工，主动研究加强立法方面的有关问题，积极参加协调小组的会议，认真落实协调小组会议确定的工作任务和议定事项。建立健全行政执法和监督情况通报工作机制。听取执法协调小组成员单位行政执法工作情况汇报。建立司法建议办理反馈机制。执法协调小组注重对司法机关提出的司法建议进行研究，督促相关单位予以落实。

　　（5）培训教育和指导工作机制。大力建设高素质专业化执法队伍，优化行政执法人员、法制审核人员、行政执法监督人员结构，加强资格管理和业务培训，建立科学的考核评价体系和人员激励机制，不断提升执法队伍建设水平。

　　（6）调研、研判机制。组织开展执法协调小组活动，加强统筹谋划，注重走访调研，及时掌握行政执法工作推进情况；组织开展本领域法治工作理论研究，及时研究解决工作推进中遇到的重大分歧、重大困难，总结推广工作推进中的经验做法和突出成效。

　　（7）统筹协调和衔接对接工作机制。发挥统筹协调作用，对有关重大事项认真组织研究、讨论、审议，确保执法工作始终沿着正确方向前进。对接好中央全面依法治国委员会执法协调小组办公室，确保执法工作与上级要求步调一致。相关责任单位主要负责同志要切实担负起“第一责任人”职责，做到重要工作亲自部署、关键环节亲自协调、落实情况亲自督查，须落实工作人员开展具体工作，确保有人领导、有人负责、有人推动。各成员单位和责任部门要履行好职能职责，进一步加强同协调小组的联系对接，落实任务并及时函告协调小组。执法协调小组联络员要会同市委依法治市办秘书处建立工作台账，做到家底清、情况明，要定期不定期开展调研督导，掌握工作进度，推动工作落实。

　　（8）咨询专家和法律顾问的工作机制。对执法中的相关重大问题开展研究论证，组织相关部门或者委托第三方进行论证。对其中专门问题或者专业问题，必须组织专家咨询论证。

　　（9）督促检查和考核工作机制。组织开展执法协调小组负责事项的督办，及时掌握工作进展情况，组织研究、推动解决法治建设和改革工作的困难和问题，协调督促部门按时完成工作任务。对于相关单位的执法工作情况进行考核。

　　（七）完善司法协调小组的职责和工作机制

　　1.职责和任务

　　司法协调小组的主要任务包括：组织研究司法制度和司法政策方面的重大问题，协调推动全市深化司法体制改革，推进司法公正高效权威；根据委员会会议决定事项、工作部署和要求，研究制定依法治市司法领域工作要点、具体实施方案，向委员会报告工作进展情况和下一步工作安排；组织有关单位研究论证涉及司法领域的重大举措和拟开展的重要试点等工作，及时向委员会报告；组织开展司法协调小组负责事项的督办，协调督促相关部门按时高质量完成工作任务；总结依法治市司法领域工作情况，向委员会报送年度工作报告；组织开展依法治市司法领域工作理论研究，及时论证和推动解决工作推进中遇到的重大分歧、重大困难，总结推广工作推进中的经验做法和突出成效；承担委员会交办的其他工作任务。

　　2.工作机制

　　（1）学习会议精神机制。学习、掌握中央全面依法治国委员会及其办公室以及司法协调小组，和本市市委全面依法治市委员会及其办公室关于司法协调小组相关方针政策。

　　（2）贯彻委员会决策部署工作制度。司法协调小组要根据委员会的决定具体研究落实部署相关工作。

　　（3）重要事项通报、审议和报告工作机制。涉及司法工作方面的重大事项，向本市委员会及其办公室、中央委员会司法协调小组报告；涉及司法方面的重要情况，小组内部通报，通过委员会办公室向相关国家机关和单位进行通报。审议年度工作计划，并向委员会及其办公室报告；组织起草审议本小组年度工作要点及其上一年度工作总结工作；审议和协调推进司法体制改革和相关试点工作事项。协调小组有关负责人报告上一年度或者定期报告本小组工作情况，小组审议并根据情况作出相应的决定或者决议。定期向委员会及其办公室、中央委员会司法协调小组报告工作。

　　（4）征求意见和调查研究机制。涉及本市司法改革以及其他方面立法、政策，本小组工作计划和规划方面的事项，组织征求意见和研究论证。协调小组对于一些专业性较强的问题需要向专家提供意见建议的，可以召开专家咨询会，听取意见和建议。对于一些拟向委员会或者办公室提出的重要决策方面建议，可以组织专家咨询会或者听证会。

　　（5）信息收集、进行研判和反馈机制。通过多形式、多途径广泛收集各地、各部门情况和意见建议，及时或定期予以通报。协调小组定期召开形势分析会，研究新情况、新问题，提出意见和建议，为依法治市委员会及其办公室，以及政府和相关部门、单位决策提供参考依据。

　　（6）协商协调工作机制。各成员单位要按照职责分工，主动研究加强司法方面的有关问题，积极参加司法协调小组的会议，认真落实协调小组会议确定的工作任务和议定事项。加强与其他单位沟通、相互配合、相互支持、形成合力，维护司法公正正义。

　　（7）考核、督促检查机制。协调小组对本小组职责范围内涉及相关单位的司法协调工作有指导督促检查职责，并可以通过委员会及其办公室加强对相关责任单位进行监督督促。把司法协调工作纳入领导班子和主要领导干部年度目标考核内容，考核结果作为领导班子和主要领导干部评先评优、提拔使用的重要依据。

　　（八）完善守法普法协调小组的职责和工作机制

　　1.职责和任务

　　（1）研究守法普法有关工作的重大问题，提出年度工作目标和任务建议，报请委员会审批。（2）根据委员会年度工作要点，研究制定守法普法工作实施方案，制定年度推进计划，并定期向委员会报告工作进展情况和工作安排。（3）组织有关单位研究涉及守法普法工作的重大举措、重要制度、拟开展的重要试点等，在充分听取各方面意见基础上，向委员会请示报告。（4）梳理守法普法工作任务，组织开展对本协调小组负责事项的督办，协调监督有关工作任务责任单位落实本单位守法普法工作的具体实施方案，并定期向委员会报告进展情况。（5）总结守法普法有关工作情况，向委员会报送年度工作报告，提请委员会会议审议。（6）及时向委员会办公室报送守法普法有关工作情况、调研与督办情况，以及有关法治研究信息和舆情信息。（7）完成委员会交办的其他事项。

　　2.工作机制

　　（1）定期学习和培训机制。学习宣传和贯彻实施中央全面依法治国委员会守法普法协调小组和本市市委全面依法治市委员会及其办公室关于守法普法方面要求的协调会议机制。

　　（2）贯彻落实委员会决定的工作机制。协调小组对委员会的决定事项、工作部署和要求，要尽快研究制定具体实施方案，组织成员单位、工作任务责任单位认真贯彻落实，定期向委员会报告有关工作进展、落实情况和意见建议。对涉及守法普法的重大举措、重要制度、拟开展的重要试点等，要认真进行研究论证，充分征求意见，及时将有关情况向委员会报告。研究制定工作机制。研究本市守法普法方面立法、政策，本小组工作计划和规划，组织征求意见和调查研究机制。

　　（3）信息收集、进行研判和反馈机制。通过多形式、多途径广泛收集各地、各部门情况和意见建议，及时或定期予以通报。协调小组定期召开形势分析会，研究新情况、新问题，提出意见和建议，为依法治市委员会及其办公室，以及政府和相关部门、单位决策提供参考依据。协调小组对于一些专业性较强的问题需要向专家提供意见建议的，可以召开专家咨询会，听取意见和建议。对于一些拟向委员会或者办公室提出的重要决策方面建议，可以组织专家或者公众听证会。

　　（4）调查研究工作机制。守法普法协调小组根据工作安排，应当组织协调有关单位对涉及守法普法工作的重要决策、重大问题进行研究，形成对策建议。守法普法协调小组各成员单位和工作责任单位，要加强调查研究，坚持深入基层、广泛调研，切实摸清情况，找准问题、分析原因，确保提出的措施建议具有针对性、可行性。

　　（5）讨论审议重要事项工作机制。守法普法协调小组可根据需要召开全体会议或者专题会议，对重要事项、重要制度文件进行审议，对全局性重大问题及时研究讨论。遇有需要及时研究的重要事项可临时召开会议。

　　（6）通报协调会商推动工作机制。涉及守法普法方面的重要情况，小组内部通报，通过委员会办公室向相关国家机关和单位进行通报；就重要的工作事项，与其他相关部门和单位协商会商；各成员单位要按照职责分工，主动研究加强普法守法方面的有关问题，积极参加守法普法协调小组的会议，认真落实协调小组会议确定的工作任务和议定事项。加强与其他单位沟通、相互配合、相互支持、形成合力，开展守法普法工作。

　　（7）相关事项报告工作机制。涉及守法普法方面的重大事项，向本市委员会及其办公室、中央委员会守法普法协调小组报告。协调小组有关负责人报告上一年度或者定期报告本小组工作情况，小组审议并根据情况作出相应的决定或者决议。定期向委员会及其办公室、中央委员会守法普法协调小组报告工作。

　　（8）督促检查和考核机制。协调小组对本小组职责范围内涉及相关单位的守法普法工作有指导督促检查职责，并可以通过委员会及其办公室加强对相关责任单位进行监督督促；把守法普法协调工作纳入领导班子和主要领导干部年度目标考核内容，考核结果作为领导班子和主要领导干部评先评优、提拔使用的重要依据。

　　（9）总结、评估和完善工作机制。总结守法普法有关工作情况，对开展情况进行实施后评估，提出进一步完善的建议意见，向委员会报送年度工作报告，提请委员会会议审议。

　　编后语：课题组对本市依法治市工作的发展历程、取得的成绩、面临的形势和困难进行了梳理和分析，同时收集整理了外省市全面依法治省（市）委员会及其下设办公室和协调小组工作的相关情况，在遵循党中央的方针政策、本市市委决策，借鉴和参考外省市相关做法的基础上，提出了完善本市全面依法治市委员会、办公室及其协调小组工作体制机制的建议，对相关实践工作具有一定的参考应用价值。

　　课题负责人简介：

　　朱应平,男，华东政法大学教授。