作者：李富成

　　化解矛盾纠纷是法治政府建设的重要内容。党的十九届四中全会将其纳入社会治理范畴，明确要求完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。

　　笔者和司法部政府法制研究中心洪英，以及北京通州法院赵凡、通州司法局莫天新、丰台法院陈名利等三家政法单位的五名同志，组成了一支多元解纷机制调研小组。抓着北京金秋的“长尾巴”，在2019年10月20日到26日的七天里，走访了福建、山东、吉林三省五城的5家司法厅局、3家法院、3家街道社区、2家司法所、4家公共法律服务中心和3家调解组织，同立法、审判、行政复议、仲裁、公证、调解、法律信息化等方面的同行专家密集座谈。笔者深感受益匪浅，在此将个人收获的几点感受、情况和体会，汇成一个初步的调研印象。

　　一、几点感受

　　一是不知道法院成了现在的样子。因为个人工作重心的原因，已近20年没去过法院了。没有这一次调研，还真不知道法院如今成了这个样子：少了肃穆高冷，普遍门庭若市，有点像医院，也很像银行。倒还真挺像的，咱老百姓去医院找医生，要的是对病痛的医学诊断办法，去银行往自己账户里存的、取的，都是自己的钱。老百姓到法院，要的也不过是一个对矛盾纠纷的法律上的说法、解决方案，最终能得到的也是依法属于自己的结论。

　　二是终于知道了司法所是干什么的。同样因为工作重心的原因，笔者原本对司法所不熟悉。这次调研一路走来才发现，司法所简直就是一个离老百姓最近的法律服务便利店，在基层治理、调度解纷资源方面发挥着基础支撑作用。

　　三是没想到多元解纷机制这么管用。启程调研前曾经的体育教练兴奋地告诉笔者，别人欠他10万元的纠纷，在热心同事帮助下、经过法院诉前调解，最终取得了调解书。调研途中，在北京务工的亲戚受到人身伤害，热心同学和调研组成员出谋划策，经过派出所行政调解，取得了满意的赔偿结果。调研结束刚在首都机场落地之际，亲戚在外地经营过程中受到了人身损害，笔者说不用找关系，带上必备材料去法院，要求诉前调解。就这样，笔者从一个多元解纷机制的研习者，身体力行、以身作则，快速成为一个笃信者、实践者和倡导者。

　　四是很久没有参加这么富有成效的调研了。以前的工作调研常常是短平快的，行色匆匆又匆匆。蜻蜓点水、走马观花、浮在面上、写在纸上，往往是这种调研的通病。记忆中，上一次较长时间的调研还是十多年前，入职不久参加浙江、湖南、四川的法治政府工作调研。这次调研，一路上调研组同事，特别是来自北京通州法院、丰台法院和通州司法局的三位小伙伴，都非常给力。每天都是座谈、走访、总结行程满满、从早忙到晚，大家共同完成了一次成果超预期的高质量调研。

　　二、几个情况

　　一是多元理念已成共识，多元机制尚待破题。从南到北、从笔头到田头、从顶层到基层、从司法到行政、从领导干部到一线人员，多元解纷理念已经成为普遍共识。应该很少再有这样的执念，认为靠哪个职能部门就能搞定当前态势的社会纠纷。普遍的看法是，还需要一个关键的一体化运行机制，在厘清各种解纷方式职能定位的基础上，完成从理念到运行、从多头到一体的关键跨越，一站打通全部解纷方式，有力统筹全部解纷资源，有效分流全部矛盾纠纷。

　　二是多元实践已经先行，多元制度相对滞后。党和国家多元解纷的顶层导向越来越鲜明。特别是压力大的地区和部门，走在前面、积极探索，推出了很多富有特色和成效的经验做法。但是，多元解纷的综合性立法各地出台不多，整体上国家制度建设相对滞后。已有的实践中，究竟哪些需要关键节点的推助升级，哪些应当在发展中逐步规范，哪些可以固化定型复制推广？搞清这些问题，多元解纷机制的立法和制度才能过坎前行。

　　三是多元格局已具轮廓，法院一元略显偏沉。让人不无欣慰的是，多元力量加入，多元方式整合，多元效能显现，多元格局已经成型。同时，还不够理想的则是，多元格局还不够均衡，有些关键部位还不够清晰、尚未定型，解纷资源同矛盾纠纷的匹配还不够优化，多元解纷效能还没有得到充分发挥。最直接的一个表现就是，流入法院的纠纷仍然过多，诉前调解也就分流了三成左右，进一步挖潜空间还比较大。如果能倒过来，将七成纠纷从法院分流出去，也许是更理想的比例。这样可以使法院专注于办理疑难和示范价值大的案件，更好地发挥支撑多元机制的基础性作用。这些案件既然在法院结案要付出诉讼费用，将来分流到非诉方式，当事人应该也可以接受付费调处，因而宜优先导入社会化渠道。

　　四是多元力量逐步壮大，非诉方式亟待挖潜。矛盾纠纷的新形势有力促进了解纷力量强化和效能提升。特别是法院，直观看，比改革前办案普遍多得多、快得多。这既有司法改革激发审判效率的功劳，也离不开调解等多元力量增援，信息化手段发力显效，以及财政资金投入有力支持。接下来，只有把法院的经验，特别是人民调解员管理和案件质量管理等，加以梳理、“仿制”（复制）推广到非诉方式，打开非诉方式强化力量、提升效能、保证公信的潜力空间，非诉方式才能真正挺起来、挺在前面。

　　三、几点体会

　　一是方式多种与制度一元。制度、法治、法律是社会共识的最大刚性公约数。解纷方式有很多种，但无论用哪种方式，调处纠纷的依据都应当是同一套制度、法治和法律体系，即中国特色社会主义制度、法治和法律体系。我们要从根本上解决矛盾纠纷，最有力的依据是这一套制度的显著优势、法治的刚性底线以及法律的权威公信。也只有矛盾纠纷得到有效化解，公平正义得到有力维护，才能树立法律权威，筑牢法治根基，彰显治理效能。这就需要对司法执法人员、调解仲裁人员及各种辅助人员进行针对性、标准化、体系化的法治培训，保证他们掌握履职应知应会的内容规定和统一适用标准。

　　二是程序多样与公正一元。每一种解纷方式必然在程序上有所差异，以适应其职能定位和所调处纠纷的特征。同时，每一种解纷方式必须在维护社会公平正义上高度一致，才能共同支撑一个多元而有机一体的解纷体系。一种纠纷，一定有最适合的解纷方式。而最终无论导入哪种解纷方式，处理程序都应当符合正当程序，调处结果都应当公平公正。如果哪一元不能公正解决纠纷，即便把纠纷强制引流过来，纠纷也很难得到妥善解决，这一元也很难成为有公信力的一元。必须承认不同解纷方式在程序、时间、成本、专业性等方面的客观差异性，这是当事人自会考量的合理因素。值得注意的是，似不宜过度强调哪一元“更加公正”的说法，否则大家何必去那些“不够公正”的地方，何不直接来最公正的地方“排大队”呢。解决的办法，或许不是把“更加公正”的一元拉来做背书，而是尽力消除可能存在的“公正洼地”，让多元方式在维护公平公正的能力和标准上一致起来，让人民群众在每一种纠纷解决方式中都感受并得到公平正义。

　　三是主体多元与主导一元。参与纠纷处理的主体，包括职能部门和职业群体，肯定是多元的。要有序组织、有效统筹、有力支持这些多元主体充分发挥职能作用，离不开人财物技的投入和体制机制制度的保障，没有党委政府的大力支持是不可能的。矛盾纠纷产生于社会，必然在社会之中、依靠社会解决。因此可以说，纠纷解决本身就是社会治理的重要内容。健全多元解纷机制，也要置于完善社会治理体系和建设社会治理共同体的大背景之下、大课题之中，突出党委领导、政府负责这个一元主导的作用。至于由哪个职能部门作为牵头单位，在没有形成共识的情况下，可以考虑由各地试行不同模式，边探索边总结，让主导模式的沉淀定型有足够的实践基础。

　　作者系司法部政府法制研究中心副主任