张永理　　

　　这次疫情告诉我们：危机时刻应急物资就是生命。疫情应对中应急物资较长时期极为紧张的影响是巨大的，也是深远的。

　　此次新冠肺炎疫情的危机应对过程暴露了诸多问题，其中一个显著问题就是各类应急物资全国性的极度短缺，各地医院常规性的医用口罩和防护服频频告急，基层疫情防控工作人员日常口罩也严重不足，在疫情应对中甚至出现了一些地方政府职能部门强行征用其他省份医疗救援物资的现象。　　应急物资的极度匮乏（如口罩荒等）使很多人感到极为震惊，也非常困惑。造成当前这种有钱也买不到口罩和其他防护用品的状况，最根本的原因就是SARS以来中央的有关政策没有得到切实有效的持续执行。

　　应急物资的短缺在新中国成立以来始终存在，只是本世纪最初二十年在SARS和汶川地震应对过程中暴露得较为明显。事实上，在SARS以后，国家为了尽快弥补这一薄弱环节，在突发事件应对法和有关应急体系建设规划、总体和专项以及保障等应急预案中都进行了规定。特别是2011年以来国家逐步细化应急产业建设来加强应急物资的研发、生产、储备、运输、分配等，2011年发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》，2014年印发了《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》，2015年发布了《应急产业重点产品和服务指导目录（2015年）》、2017年印发了《国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》。此外，2017年7月工业和信息化部关于印发《应急产业培育与发展行动计划（2017－2019年）》的通知，要求推动航空应急救援、紧急医学救援等相关领域加快改革等。　　值得一提的是，《国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》明确提出了公共卫生方面未来面临的挑战与问题，即鼠疫、霍乱等法定报告传染病时有发生，突发急性传染病在全球不断出现，境外输入传染病以及生物技术误用滥用谬用风险不断增大，食品药品安全基础依然薄弱，公共卫生事件防控难度增大。在应急物资方面，应急物资储备结构不合理、快速调运配送效率不高，资源共享和应急征用补偿机制有待健全。要求综合应急保障能力全面加强，应急物资综合保障能力快速提升。要求坚持底线思维，做到有备无患。具体内容为：一是核心应急救援能力显著增强；二是完善应急物资保障体系；三是建立健全应急物流体系，充分利用国家储备现有资源及各类社会物流资源，加强应急物流基地和配送中心建设；四是加大公共安全与应急管理科研投入力度，加强公共安全与应急管理共性基础科学问题研究；五是国家航空医学救援基地建设。

　　可以说，近十年的有关政策中关于突发公共卫生事件应对方面的内容是非常清晰和具体的。它们无论是对未来有关形势的基本判断、当前存在的突出问题，还是对建设的基本原则、职能部门职责与分工、发展路径、重点方向、基本体系、能力建设目标等都规定得比较翔实。如果在这十年的时间内，严格按照这些政策实施，应急物资绝对不会短缺到这种程度，而当前的现实是相当多的地方政府和基层政府应急物资的实物储备几乎接近于零。　　这次疫情告诉我们：危机时刻应急物资就是生命。疫情应对中应急物资较长时期极为紧张的影响是巨大的，也是深远的。2月3日召开的中共中央政治局常委会会议强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。在应急物资方面，要求“要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局”。

　　因此，我们要深刻反思这次疫情应对中的教训，亡羊补牢，切实提升应急准备与处置能力。笔者建议由国家发改委、工信部、应急管理部牵头，会同财政部、卫健委、民政部、住建部、商务部、国家医保局和中央军委有关部门等，尽快联合制定《应急物资储备与管理条例》，由国务院发文。待条件成熟后，由行政法规升格为应急物资储备与管理法提交全国人大及其常委会审议通过。　　应急物资储备与管理法除了一般性的基本原则、分级分类、管理过程、法律责任等规定外，在内容上，还要突出以下重点内容：

　　一是按照应急物资应急预防与准备、应急处置与救援的关联程度划分，分为“专用、兼用、关联（服务）”三大类。在核心的高精尖方面的专用关键应急物资（如SARS应对和这次新冠肺炎疫情的疫苗开发等）由中央层面进行投入研发、生产、储备、管理等，并且上升到战略物资储备的高度。特别是小概率大危害的重大和特别重大突发事件应对中的科技含量高的关键应急物资，由中央层面储备和管理为主。兼用与关联类的应急物资由各级地方人民政府和行业、民间组织和社会力量储备为主，中央政府按照一定的比例储备常规性的应急物资。通过激励性政策，推动社会组织和个人家庭的应急物资储备，增加应急物资储备总体存量，提升总体应对能力。　　

　　二是针对当前社会风险，建立特别重大突发事件应急物资极限需求定期预测分析制度，根据世界范围内的情况变化和我国未来可能出现的风险进行动态分析和合理调整，弥补制度建设的短板，强化关口前移。

　　三是应急物资生产能力的储备要根据类别和具体情况，有针对性地适时扩大到我国境外地区，目前的应急物资生产能力储备仅仅限于中国大陆范围内，可能对将来特别重大突发事件（如蔓延至全国甚至世界的重大疫情）应对的应急物资保障带来不利后果。　　

　　四是根据应急物资储备新要求，改进某些制度。以航空救援为例，改革空域管理制度，激发民间资本与社会活力，社会层面的航空救援取得突破性进展。犹记得2008年汶川地震救援中，处理唐家山堰塞湖时我们不得不向外国租用米-26直升机。至今，民间直升机救援力量还没有取得实质性进展，应该破除有关制度性限制，使之成为巨灾应对中的新生重要物资储备与救援力量。

　　五是对某些在突发事件应对时期发挥重要作用的特殊行业与机构以及基层地区在平时予以政策倾斜，确保其在关键时期作用能得到充分发挥。应该按照重心下移的要求，每个地级市按照人口比例，重点建设1至2个设施先进、医疗水平高的传染病医院，并且以其为载体储备相应的应急物资，使之成为该地应对疫情的核心和指导该区域内其他医院防控疫情的物资与人才基地。改革医疗卫生政策，使医疗应急资源适度向县医院、乡镇卫生院、村卫生室和传染病医院倾斜，弥补以前的资源分配弊病，使其在关键时刻能充分发挥公共卫生职能。　　

　　（作者系中国政法大学危机管理研究中心副主任、应急管理法律与政策研究基地研究员）