马怀德

　　2019年是新中国成立七十周年，也是行政诉讼法颁布三十周年和行政复议法施行二十周年，更是法治政府基本建成的冲刺之年。这一年，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，法治政府建设成效显著，为基本建成法治政府奠定了坚实基础。主要成效体现为：组织领导更加得力，制度体系更加健全，履行政府职责更加全面，营商环境更加优化，政务公开、行政决策、行政执法更加规范，实质化解行政争议更加有效，等等。可以说，法治政府建设取得了实实在在的成绩，向着基本建成法治政府迈出坚实步伐。

　　组织领导进一步强化。法治政府建设关键在组织领导。2019年，各级党委政府高度重视法治政府建设工作，切实履行领导和主体责任，法治政府建设的组织领导进一步强化。根据《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，地方各级党委履行法治建设领导职责，地方各级政府和县级以上政府部门履行法治政府建设主体职责。党政主要负责人承担第一责任人职责，要将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，努力形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系，若不履行或不正确履行法治政府建设职责，将会被追责。中央全面依法治国委员会办公室印发的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，通过培育法治政府建设先进典型，发挥示范引领作用；还制定了“市县法治政府建设示范指标体系”，由分散、民间的地方法治政府评估转向具有引领性、统一性的国家评价体系，将法治政府建设向纵深推进。

　　行政法律制度体系更加健全。完善工作机制，促进高质量立法。从立法项目征集、立法过程中合法审查和公众参与到备案审查和清理等形成了一套相对完备的规范体系。有地方首创立法项目主办制度，吸纳公职律师、政府法律顾问、基层立法工作者、行业领域专家等人员全程审查立法项目，提升了立法的质量和效率。加强重点领域的立法和修改。2019年制定了外商投资法，扩大对外开放，保护外商权益；修订了药品管理法及其实施条例，出台了首部综合性疫苗管理法律疫苗管理法。土地管理法、城市房地产管理法的修改为农村“三块地”改革增加了多项创新性规定。加强规范性文件管理和监督。到2019年底，行政规范性文件合法性审核机制基本实现了全覆盖，合法性审核前置和事后审查相结合的制度发挥积极作用，有利于从源头上防止违法行政。

　　依法履行政府职责更加全面。为进一步深化“放管服”改革、转变政府职能，全国各地完善权责清单，实行市场准入负面清单制度，推进相对集中行政审批权，实行了群众办事“一趟清”、服务事项“不见面”“一网办”“一事通办”“最多跑一次”等改革，自动化行政得到广泛应用，大力推行App办事、“银政通”、移动支付等，“双随机、一公开”“信用监管”更加规范。“减证便民”和减税降费工作扎实推进，增进了群众的获得感。此外，“证照分离”改革全覆盖试点已在全国自贸试验区开展。大数据与社会信用体系建设融合发展，为政府治理提供了更加有效的信息化手段，但同时也引发了一些新问题，提出了新挑战。法治是最好的营商环境。《优化营商环境条例》是首部针对营商环境专门颁布的法规，体现了中央对优化营商环境的高度重视，对于解决行政不作为、乱作为、慢作为等问题，创造公平、公正、诚信、守法的“软环境”具有重要意义。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也是妥善解决行政协议纠纷，助推诚信政府建设的重要规范。

　　政府信息公开机制更加完善。《政府信息公开条例》实施11年后迎来首次修订，修订后的条例坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则，扩大了主动公开的范围，明确了不公开的具体情形，取消了依申请公开的前提条件，建立健全政府信息管理动态调整机制、依申请公开向主动公开的转化机制，体现出建设开放透明政府的决心。依照《2019年政务公开工作要点》，继续深化三大攻坚战、“放管服”改革、重点民生等重点领域信息公开，推进重要决策、重要部署执行及行政执法信息公开。此外，政务公开的清单化管理将逐步实现全覆盖，从“基本目录”走向“全面目录”，从正面清单转为负面清单管理。

　　重大行政决策的科学化民主化合法化获有力推动。2019年，国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》，通过“列举＋排除”框定了重大行政决策事项范围，细化了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大法定程序，明确了责任倒查和终身责任追究等规定，促进了重大行政决策的科学化民主化法治化。有些地方也出台了重大决策程序规定和细则，规定了目录管理、征询意见、公开征求意见等配套制度，增加了“廉洁性审查”规则，将履行决策程序与“容错机制”相衔接，助力决策质量和效率、公信力和执行力。

　　行政执法“三项制度”深入推行，严格规范公正文明执法明显提升。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”改革，从2017年开始试点到2018年全面推行，再到2019年深入落实，适用范围日益广泛，效果也逐步显现。有些地方探索“大数据+行政执法”，建立流程化、规范化、透明化的执法信息平台，实现了执法全过程网上记录、执法结果网上公示、执法数据网上统计、执法活动网上监督。对于规范执法资格、执法程序，防止滥用执法权、选择性执法、任性执法等违法行为具有重要意义，是通过技术手段促进严格规范公正文明执法的新尝试。2019年，继续深化行政执法体制改革，推进综合执法，破解多头执法难题，在提高执法效率和执法质量方面迈出新步伐。

　　行政复议实质化解行政争议更加有效。截至2018年底，全国各级行政复议机关共收到复议申请226万件，立案审理199.7万件，审结186.4万件。经行政复议后，约70％的案件实现了“案结事了”。行政复议制度进一步规范化、信息化、专业化，日益成为实质性化解行政争议的“主渠道”。

　　展望2020年，将开启到本世纪中叶实现第二个百年奋斗目标的第一个阶段，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会要基本建成。“只争朝夕，不负韶华”，扎实推进法治政府建设，努力实现政府治理体系和治理能力现代化，将是新的一年沉甸甸的任务。

　　（作者系中国法学会行政法学研究会会长）