林鸿潮

　　新型冠状病毒感染的肺炎疫情阻击战打响以来，各级政府采取了很多防控措施，取得了初步效果，但某些防控措施的合法性也引起了一定争议。评价突发事件应对状态下政府的依法行政状况，与平时当然有所不同，因为事急从权、急则治标，但也不是没有标准，可以从权限、主体、程度、程序四个角度来判断。

　　首先是权限。应该说，我国现有的应急法律体系在吸取了２００３年“非典”疫情的教训进行立法、修法之后，对于应对这样一次疫情，其能够提供的法律资源基本是足够的。传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》所规定的防控措施已经比较具体、全面，即使不够用，还可以援引作为一般法的突发事件应对法。突发事件应对法对应急处置措施的规定虽然比较笼统、原则，但正因如此，恰恰给各级政府提供了很大空间。退一万步讲，即使这些法律、法规规定的措施还是不够，国家还可以宣布重点地区进行紧急状态，随之颁行紧急法令，绝不至于出现法律“工具箱”枯竭的情况。

　　目前比较突出的问题在于，现行应急法律体系内部的规范冲突比较严重，不同法律、法规之间的关系比较复杂。比如，突发事件应对法强调以“块”为主的政府统筹协调和属地管理，传染病防治法则偏重以“条”为主，强调卫生部门的行业管理。对于一些重要制度在不同法律、法规之间的关系，法律专家的认识也很不一致，各级政府及其部门适用起来就更加困惑了。因此，这次疫情结束之后，迫切需要对相关法律、法规进行一次比较彻底的修订。

　　其次是主体。各级各地在发布重要的疫情防控措施时，基本上都使用了应急指挥机构的名义，这符合重大突发事件应对中党政机关非常态运作的特殊需要。但是按照依法行政的基本要求，各级党委和政府在成立这些临时性的指挥机构时，应当对其设立主体、设立目的、主要负责人、组织架构和职权分工等重要事项对社会有一个明确的宣告，这样才能赋予其合法性，增加其权威性，有利于民众了解与配合。在这方面，此次疫情应对有待提高。

　　再次是程度。应急行政和常态行政都要讲比例原则，突发事件应对法第１１条明确规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”只不过，突发事件具有不确定性，法律对应急行政的比例控制相对于平常状态要宽松一些。尽管如此，政府仍然要综合考虑风险、能力和损益三个主要因素来决定采取何种防控措施。比如，很多地方阻断当地交通，甚至对武汉回乡人员采取封门措施，或者将其个人信息广为散播。距离武汉１０００多公里的某市在仅有两个确诊病例的情况下曾宣布采取“封城＋封区”的顶格措施。没有多少流动人口的吉林省某地为了保持“零发病”，下令当地所有餐饮业企业停业。这些做法有违法治原则，令人担忧。

　　最后是程序。有的防控措施是必要的，在宪法法律上也是有实施空间的，但是需要经过一定的程序。比如，传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》中所规定的隔离措施针对的是“已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员”，隔离对象是特定的，不是普遍的。如果当地的疫情确实已经严重到了非采取普遍隔离措施不可的地步，那么就应该请求国务院宣布该市进入紧急状态。一旦进入紧急状态，就可以颁布特别法令，宣布采取普遍性限制人身自由的措施。实际上，我国宪法在２００４年修订时用“紧急状态”替代原来的“戒严”，就是要拓宽其适用范围，以便在必要的非政治类突发事件如重大的自然灾害或突发公共卫生事件中宣告进入紧急状态。（作者系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授）