把我国制度优势更好转化为基层治理效能

　　最高人民法院副院长 姜伟

　　实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），系统总结我国国家制度和国家治理体系的显著优势，并为新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　如何把我国制度优势更好转化为国家治理效能，是我们党在新时代的战略任务。没有有效的国家治理能力，再强的制度优势也难以发挥作用。国家治理涉及多个领域、多个维度、多个层次，只有国家治理效能的全面提升才能彰显制度优越性。社会治理特别是基层治理是国家治理的重要方面，社会基层治理成效是国家治理效能的直接体现。《决定》强调“必须加强和创新社会治理”，标志着在推进国家治理现代化的时代背景下，我国社会治理工作迈入新阶段。

　　基层是社会治理创新最活跃的地带，也是社会矛盾的前线。习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”如何把我国的制度优势更好转化为基层治理效能，是加强社会治理的当务之急。根据党的十九届四中全会的战略部署，加强基层治理可以从以下几个方面下功夫。

　　一是健全党组织领导的自治法治德治相结合的基层治理体系。加强基层治理，首先要在完善治理体系和治理方式上下功夫。《决定》指出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”要坚持在党组织领导下，构建以自治为基础、法治为保障、德治为引领的基层治理体系。一是发挥党组织的领导作用。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。要把党的领导贯彻到基层治理全过程，充分发挥村（社区）党组织在基层治理中的领导作用。村（社区）党组织是党在基层工作的重要基础，是基层治理的“末梢神经”，处于联系服务群众的“最后一米”。从正反两方面的经验来看，凡是基层党组织战斗堡垒作用发挥得好的地方，都会呈现出经济发展、风清气正的良好局面；凡是基层党组织力量薄弱的地方，就会出现相对贫困、人心涣散等问题。要严格选人标准，拓宽选人渠道，创新选人方式，配齐配强基层党组织班子，选拔一批党性强、能力强、改革意识强、服务意识强的党员担任基层党组织书记。二是发挥自治的基础作用。习近平总书记指出：“坚持人民主体地位，充分调动人民积极性，始终是我们党立于不败之地的强大根基。”《决定》强调，“健全充满活力的基层群众自治制度”，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。人民群众是最广泛、最活跃的社会治理主体。让人民自我管理，是人民当家作主的重要实现途径。要完善群众参与基层治理的制度化渠道，激发群众参与基层治理的内生动力。探索创新基层群众自治实现途径，搭建便捷议事平台，做到民事民议、民事民办、民事民管，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的基层治理格局。三是发挥法治的保障作用。《决定》强调，“健全社会公平正义法治保障制度”。法治是社会治理的最优模式，是国家治理现代化的根本保障和主要标志。要善于用法治思维推进基层治理、用法治方式破解基层治理难题，牢固树立法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，强化规则意识，倡导契约精神。对于利益纠纷，引导人们依据法律判断是非，按照程序表达诉求，依法维护权益，履行义务，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯。四是发挥德治的教化作用。习近平总书记指出：“要既讲法治又讲德治，重视发挥道德教化作用，把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来。”《决定》强调，“坚持依法治国和以德治国相结合”，“把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”。法安天下，德润人心。道德是社会关系的基石，是人际和谐的基础。要积极培育和践行社会主义核心价值观，通过身边榜样的示范、乡规民约的约束、行业章程的规范、生活礼俗的教化，引导群众明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱，为推进社会治理现代化凝聚起强大的精神力量。只有坚持自治、法治、德治有机结合、密切联系、良性互动、相互促进，才能使基层治理得以持续、健康、顺利发展。

　　二是完善社会各方力量参与的多元解纷机制。基层治理的关键是化解矛盾。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生转化，使社会治理面临的问题呈现出跨界性、关联性、复杂性强的特征，单靠党委和政府的力量难以实现社会治理效能最大化。《决定》提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。加强基层治理，要把党的领导作为根本保证，坚持以人民为中心的发展思想，凝聚起政府、市场、社会、公民等各类主体的治理合力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。化解社会矛盾必须调动各界力量，推动建立“综合性”“一站式”调解工作平台，整合各类调解资源，联动化解矛盾纠纷，形成人民调解、行政调解、行业调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的多元化纠纷解决工作格局。

　　三是促进矛盾纠纷在基层得到实质性化解。《决定》强调，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”，“努力将矛盾化解在基层”。这要求推动社会治理重心向基层下移，将大量矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。跨越半个多世纪的实践充分证明，“枫桥经验”是深入贯彻党的群众路线的生动体现，也是基层治理的有效经验。新时代“枫桥经验”的基本要义就是，创新完善城乡基层治理体系，最大限度把问题化解在萌芽、解决在基层，确保“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。要探索创造更多依靠基层、发动群众、就地化解人民内部矛盾的途径和办法，实现矛盾预防化解工作常态化、长效化，促进矛盾纠纷在基层得到实质性化解。

　　四是构建一体化的公共法律服务平台。习近平总书记指出：“要深化公共法律服务体系建设”，“尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络”。《决定》强调要“完善公共法律服务体系”，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。目前，我国公共法律服务体系建设取得积极成效，各类法律服务机构总数达到85.3万个，法律服务人员达到420万人。建成县级公共法律服务中心2917个、乡镇（街道）公共法律服务工作站3.9万多个，基本实现全覆盖，12348服务热线覆盖全国。要进一步推进公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台资源整合、融合发展，形成线上线下一体化公共法律服务平台，为群众提供精准、普惠、便捷的公共法律服务，不断满足人民群众日益增长的公共法律服务需求。浙江省于2017年率先在全国推出在线矛盾纠纷多元化解平台（ODR平台），这是集咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务功能于一体的社会化解纷服务共享平台，形成4万余人的在线调解队伍。通过将家事纠纷、物业、商会等行业性调解组织纳入ODR平台，在当事人立案后，根据“合法、自愿”原则，法院依据矛盾纠纷类型，将案件移送至相关行业性调委会调解，让专业人做专业事，快速推动行业纠纷有效化解。即使当事双方远在千里之外，也可以通过ODR平台实现远程在线调解，通过电子签名签订调解协议，及时得到司法确认。截至目前，ODR平台注册用户1023085人，受理在线申请调解案件602760件，调解成功率89%。2018年，浙江法院收案增幅由2017年的11.4%下降至3.4%；2019年上半年，全省法院收案量同比下降1.6%，一审民商事收案同比下降5.6%，为近十年来首次出现负增长。

　　人民法院作为社会治理的重要主体，承担着定分止争的审判职能，既是维护社会公平正义的最后一道防线，又处于化解社会矛盾纠纷的第一线。法院必须立足司法实践，通过巡回审判、送法上门、以案释法等方式，积极参与基层治理，促进基层法律服务长效化。最高人民法院于今年发布了《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》，以“一站式解纷、一站式服务”为重点，全面建设现代化诉讼服务体系，将诉讼服务中心打造成定分止争“门诊部”。人民法院要拓展审判职能，通过“一乡（镇）一法庭”、“一村一法官”等形式，打通司法服务“最后一公里”。要因地制宜，将司法便民服务有机嵌入基层治理平台，使广大群众在家门口就能享受到便捷高效的诉讼服务。健全“群众需要、法官报到，群众说事、法官说法”工作机制，让群众把事说透，由法官将法讲明，从源头上减少诉讼增量，化解矛盾纠纷。